今年6月起經濟部水利署依照《海岸管理法》公告劃設「一級海岸防護計畫」,範圍橫跨彰化、雲嘉、南高屏六縣市,預估有數十家光電業者的地面型光電開發案場被劃入,依法必須另申請內政部「海岸管理審議會」許可才能開發。

綠能業者為此大為跳腳,經濟部為替業者解套,急忙與內政部協商修法,近日發布放寬五公頃以下皆免審查,並一併為「漁電共生」開路。

然《海岸法》催生者邱文彥對此舉嚴詞反對,認為此次修法,無異於將國土保育的上位法令,配合單一部會思維而自廢武功。他更憂慮,海岸是生態上非常敏感脆弱的地區,放寬開發標準,將可能導致許多零碎的生態區位將受到衝擊。

修法內容:放寬光電審查門檻從一公頃到五公頃,簡化漁電共生程序

今年6月起水利署於西南沿海六縣市,陸續公布劃設「一級海岸防護區」及陸域緩衝區範圍,影響多座正在申請開發的地面型光電案場。依照《海岸管理法》25條規定,現行海岸線一級防護區不得進行任何開發,在「一級海岸防護區」以外之海岸地區,開發利用行為須申請主管機關許可,依法主管機關內政部營建署應召開「海岸管理審議會」(簡稱海審會)對開發案進行審查。

台灣主要的海岸防護區集中於彰化、雲嘉南高屏六縣市,可見西南海岸國土保育議題的重要性。(圖片來源/海岸地區管理資訊網)

現階段有許多地面型光電開發案以及漁電共生開發案,均位於《海岸法》管轄之緩衝區內,進度嚴重受阻。為此經濟部緊急與內政部協調修法,內政部遂以避免重複審查為由,將審查門檻從一公頃放寬到五公頃,並簡化漁電共生審查程序,減省業者開發的時間、成本。

營建署於11月19日發布修正《海岸管理法》消息,針對太陽光電設施放寬相關規定。本次修法有兩大重點,第一是放寬光電設施在海岸防護區的審查門檻,只要設置地點位於陸域緩衝區,未涉及土地使用分區變更,審查門檻將現行從一公頃放寬到五公頃。亦即現有陸域緩衝區內,五公頃以下太陽光電開發案將無須送海審會審查。

第二點是針對漁電共生,經濟部劃設各漁電共生專區,可併案由經濟部能源局提出《可行性分析》規劃報告,送內政部海審會審查後給予指導原則意見。然後,經濟部再依照內政部之指導意見各開發商的電業籌設許可,要求開發商滿足上述指導意見即可。

內政部表示,未來待經濟部修改《電業登記規則》後,將內政部審查內容納入電業審查,漁電共生只須送電業籌設許可審查,內政部即可不必重複審查。

邱文彥:《海岸法》是上位法律,任意放寬恐讓重要棲地遭忽視

曾任立法委員與環保署副署長的邱文彥,在其任內推動《濕地保育法》、《海岸管理法》。回顧推動《海岸管理法》立法基於保育、防災、永續發展的功能,他認為,內政部為光電發展主動修法、放寬規定,雖然減省了繁瑣的行政程序,卻忽略了立法初衷。

「從生態環境保護角度,放寬規定要很審慎。我比較擔心,有些生態環境是很小的一塊地方,可能在這個放寬過程,一些敏感地區、棲息地就被忽視了。」邱文彥評論,「內政部不該先開後門,再來談把關。事實上只有海審會或海岸專家學者,在充分的對話下,才可能完整評估。」邱強調,他不清楚修法過程,但是對這個決策抱持著懷疑態度。

而針對漁電共生專區,改由經濟部提出可行性分析規劃報告,個案交由經濟部自行審理,邱文彥則是大表「反對」。他主張,《海岸管理法》是上位法律,內政部應做上位規劃,而非淪為被動。

邱文彥任環保署副署長期間於立法院備詢。 (攝影/張永泰,圖片來源/美國之音)

「主管機關是內政部,要對海岸保護的必要性跟重要性,先做整體規畫。不能說經濟部先決定。」他解釋,「我的想法應該是倒過來,海岸地區的規劃、區位應該怎麼分派,應該是基於生態環境基礎,由主管機關整體規劃,才來決定海岸如何利用,而不是把規劃跟審查,授權給經濟部來做。」

他也以離岸風電與機場航道衝突為例,經濟部先從能源角度,劃出36處風場之後,發現問題之後又收回決定。邱文彥提醒,「發展再生能源大家不會反對,但是現階段再生能源發展,在時間壓力下,沒有路線圖,什麼都匆匆忙忙,什麼都妥協的情況下,未來會產生很大的問題。」

內政部:並未讓渡審查權,修法放寬並非生態敏感地區

內政部聲明強調,此次修法針對太陽光電設施,未涉及土地使用分區變更、放寬至五公頃以下免送審,考量光電設施對海岸環境影響相對較輕微,且設置地點僅涉及海岸防護區後方的陸域緩衝區內,並未涉近岸海域、自然海岸、潮間帶、自然沙灘及河口等防災區位或生態敏感地區。

營建署綜合計畫組望熙娟科長表示,本次修法放寬無須申請特定區位許可的面積條件,主要原因是為了簡化程序,其次為避免部會間重複審查。「內政部會先就整體性提供指導原則,審查經濟部提出的『漁電共生專區』可行性規劃,但個案審查本來就是經濟部權責。」她強調。

她解釋,「內政部並未將審查權讓渡給經濟部,經濟部提出的可行性規劃報告,仍要經過內政部海審會的審查,海審會仍會提供具體意見,要求經濟部在個案審查中納入這些意見。」望熙娟也補充內政部的審慎,「本次修法必須等經濟部修改自身《電業登記規則》,將內政部許可條件納入電業審查的相關規定以後,內政部才會發布相關修法。」

彰化環盟:「海岸管理審議會」與「電業籌設審查」無法相提並論

對於本次修法,長期關注海岸保護議題的彰化縣環境保護聯盟執行秘書吳慧君表示,彰化海岸線長期遭受海岸退化之苦,海堤內分布魚塭養殖區,這些魚塭都位於海岸法的陸域緩衝區內,將是受衝擊最大的縣市之一。

吳慧君表示,彰化海岸有許多重要生態棲地,然而林務局劃設的重要生態棲地多在山區,而非海岸線上,在政府沒有法令公告效力下,彰化海濱有許多開發案都沒有受到限制。

「現在《海岸法》注重國土保育,海審會仍會要求許多生態影響減輕的對策,若為了光電設施,將審查程序放在經濟部底下,對生態環境的影響非常大,這些光電開發若涉及生態敏感區位,經濟部根本不會在意這些事情。」吳慧君表示。

「而且海審會有一定的公民參與機制,海審會的委員大多是對海岸生態熟悉的學者,而電業審查沒有,兩者設計的目的根本完全不同。」她強調,若光電開發將海審會機制轉為經濟部審查,將可能造成一場生態浩劫。

彰化海岸線當中海岸防護區與陸域緩衝區的相對分布圖(圖片來源/水利署)

地球公民基金會:有條件放寬並不反對,但內政部應公開完整資訊

地球公民基金會研究員黃斐悅則表示,「海審會與環社檢核可能確實有疊床架屋的問題,為避免機關間重複審議、簡化流程,若經過審慎評估,我們並不反對放寬。問題是,沒看到內政部如何評估放寬的標準,希望內政部能對外解釋。」

黃斐悅指出,內政部放寬的前提是「經濟部規劃漁電共生專區,已排除第一級環境敏感地區,並建立環境社會檢核機制」,但問題在於,是否有部分「並不在漁電共生專區內,也不需要進行環境社會檢核」存在,尚未釐清。

她舉例「譬如已取得許可、但尚未走完全部流程的光電開發(農地變更型)」,他認為經濟部和內政部應公開「漁電共生專她以外、不溯及既往的光電申請案」提供檢視,社會大眾才能理解「在海岸防護區修法放寬規定是否合理」。

黃斐悅強調,《海岸法》是海岸國土保育的重要法令,此次修法公眾期待看到更多細節資訊,否則難以弭平疑慮。她呼籲內政部應該審慎處理此次修法,公開更多資訊讓外界理解。

彰化海岸線面臨退化與生態課題,若再修法對光電設施網開一面,將喪失最後一道海岸保護的力量。(彰化環盟提供)

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