山林隨意整地開發,後患無窮。(攝影/楊語芸)

政院堅持露營區「免經同意」即可設置於山坡農地,詹順貴:政治利益考慮掛帥,釀災誰負責?

自從行政院在今年 3 月 23 日指定交通部觀光局為露營場的主責機關,並擬開放1公頃以下、設在農牧林用地上的露營場「免經申請許可使用細目」(以下簡稱「免經」)後,形同大開「就地合法」方便之門、且排拒農委會作為農地主管機關監督權責的作法,除引發全國民眾熱議不斷,更讓學者及環團大加撻伐。

雖然經過立法委員陳椒華居中協調,以及環團再三抗議,觀光局擬具的修法草案仍傾向將露營設施許可使用細目列為「免經」。交通部政務次長陳彥伯表示,「免經」已在行政院層級決定,不希望反反覆覆又回到原點討論,且除非「免經」有牴觸某些相關法令,否則沒有再變動的必要。

《上下游》親臨全台違法露營場數量最多的新竹縣五峰鄉,發現山坡地分層闢建、兼營民宿、廢水直接排進溪流等亂象,縣府目前已無力管理,全面開放要如何承擔?律師詹順貴直言,此決策為政治利益考量,「沒有災情,就不會學到教訓;災情慘重時再檢討別人就好了。」

露營場兼營小木屋,建築安全誰來把關?(攝影/楊語芸)

交通部霸王硬上弓 農委會反對「免經」也沒用

在多次協調會中,觀光局表示透過修正《非都市土地使用管制規則》第六條附表一(以下簡稱《非都管》),將位於農牧用地及林業用地上的「露營設施」列為「免經」,是為了落實行政院「輔導露營場合法化」的政策方向。

按照《非都管》第六條附表一及《休閒農業輔導管理辦法》,容許設立露營設施的用地如下表:

使用地類別容許使用項目免經申請許可使用細目主管機關
丙種建築用地戶外遊憩設施露營野餐設施工務局
農牧用地休閒農業設施(工業區、河川區除外)露營設施農委會/地方政府農業局
林業用地休閒農業設施(工業區、河川區及森林區除外)露營設施農委會/地方政府農業局
養殖用地休閒農業設施(工業區、河川區除外)露營設施農委會/地方政府農業局

雖然農業用地上可設置露營場,但必須在「休閒農業設施」,也就是一般所謂的「休閒農場」才可以。然而休閒農場應具有農林漁牧生產事實,且農業用地面積不得小於 1 公頃,但目前違法的露營場既無農業生產之實,面積又多半不及 1 公頃,因此申請為合法農場「此路不通」。

對主管機關觀光局而言,既然七成違法露營場都在非都市土地的農林牧地上,這麼多違法者要由黑轉白,最簡單、也是一勞永逸的方式就是在土地使用細目上加上「露營」二字。同時,為避免「需經許可」引發繁瑣的行政程序,觀光局強烈主張「營位設施、衛生設施及管理室」三者為免經申請許可的細目。

農委會企劃處簡任技正兼科長蔡秀婉表示,露營場管理在現行法律的缺失及國土計畫銜接的漏洞都讓他們憂心,農委會多次表達不認同在環境及生態敏感區設置露營場的態度,若未來要放寬標準,也必須符合「非農業使用項目應經許可」的條件,才能讓農地主管機關比較放心。

立委陳椒華多次參與部會協商,她表示農委會一直堅決反對「免經」,交通部的立場卻是「聽到了」而已。草案一旦通過,未來在農業用地上興築露營場設施,皆不必農委會點頭同意。所謂「農地農用」的原則,就這樣被踐踏在觀光局的腳底。

環團:全面開放誰負責後果? 陳椒華:必須「需經許可」

台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉表示,交通部說 1 公頃以下農牧林地全面開放露營使用,且已違規者可申請輔導合法,這種作法等於告訴民眾:「快,先違法,我來輔導你即可!」政府忘記露營場設置須符合環境保護、以國土復育為要,讓她深表遺憾。

台灣生態學會理事王豫煌則預言,開放全國露營區合法化必將迎來更大的環境災難。交通部並非土地管理與法規執行的主管機關,坡地水土保持、溪流環境保育和水資源涵養的重大任務亦非其責任,若執意開放露營區全面合法化,後續所引發的相關政策與法規崩解、人為環境災害、水資源危機,誰來承擔?

陳椒華嚴正要求在農牧及林業用地上容許使用的露營設施,一定要從「免經許可」改成「需經許可」,才能繼續走下去,在《露營場管理要點》及《露營場申請作業流程圖》都尚未有法律位階時,至少還留有一道前端的把關機制,不要再讓失控的既成事實領導國家政策,「今天沒有完整配套,明日就是歷史共業」。

山林隨意整地開發,後患無窮。(攝影/楊語芸)

連最基本的總數統計都做不到 如何全面把關?

根據交通部觀光局的統計,台灣露營場共有 1,985 處,合法者僅 167 處,不過實際狀況與觀光局的統計有所落差。「交通部觀光局露營區查詢專區」的網頁號稱,資料是今年 5 月 11 日更新,不過《上下游》親訪新竹五峰時,發現至少就有「嘉揚」、「馬丘比丘」及「夢幻溪谷」三家露營場不在名單中,但他們都不是今年 5 月 11 日之後才營業的場地。

雖然三家業者因為疫情閉門歇業,《上下游》無法入內採訪,但從業者的臉書資訊推論,他們很可能與鄰近露營場一樣都位在農牧用地,「夢幻溪谷」除在露營區舖設不透水舖面,更皆兼營民宿,違反法規。

觀光局副局長周廷彰曾在記者會上表示,觀光局非常重視露營場開發的問題。試問,連最基本的「總數」統計都無法掌握,民眾真能相信全面開放 1 公頃以下的露營場申請後,觀光局能在環保、水保、建管等面向為國土把關嗎?

砍伐山林後舖設水泥舖面的露營環境。(攝影/楊語芸)

露營場違法情事多 污染溪水目無王法

《上下游》走訪少數幾家開門的露營場,發現各有各的狀況。「楠桂坊」及「戈巴侖」兩營地位於五峰鄉和平部落,皆為原住民地區的林業用地,違反土地管制法規。「楠桂坊」營地高低落差極大,依山坡闢建出五層營區,單層基地面積窄小,列名在經濟部提供的「山崩與地滑地質敏感區」清單中。

「戈巴侖」露營地離主要道路有長約 500 公尺的林蔭小徑,剛好容車輛單向通行。唯行政院於 105 年 11 月 25 日會議通過之《露營活動場地設置建議》中裁定,露營場內的林業用地不可興闢道路,這條水泥產業道路是否專為露營場闢建?詢問新竹縣政府地政處地用科後,答案只有「不清楚」三個字。

林業用地內的露營場闢建聯外道路,新竹縣政府恐不知情。(攝影/楊語芸)

同樣名列「山崩與地滑地質敏感區」清單中,「高山寨」及「梅后蔓」兩場位處山坡地保育區;而農牧用地上的「勞恩布妮的家」則違反《水土保持法》。另外,「好麻吉」、「賓.狗窩」皆在露營場地外兼營小木屋或民宿,是否取得合法建築許可,不得而知。更讓人痛心的是,《上下游》直擊花湖美地的污水直接排放進營地下方的花園溪中,但業者仍在臉書上宣揚夏日戲水的樂趣。

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詹順貴:「免經」是政治利益的決定

長期關心環境保護,律師詹順貴直言,「行政機關逕行修改《非都管》並不違法,但這是一個政治利益的決定,很可悲。」

詹順貴析述,《非都管》的位階只是法規命令,屬於主管機關可以處分的行政規則,不必經過立法院三讀。露營場涉及農牧用地的使用,主管機關是農委會,但露營場的主管機關已被行政院指定為交通部觀光局,按理部會間意見不同時,需在行政院進行協商,「這時就看誰的胳臂比較粗,誰比較有話語權。」

行政院支持「免經」,顯然是以選票和利益為導向。除了露營業者的遊說及施壓外,露營蔚為風潮,政府或許認為讓更多露營場合法能贏得更多選票,且山坡地的農業產值不高,所以才會驟下這樣的決定。但是詹順貴直指,政府忘了考慮水土保持及下游污染的問題,「沒有災情,就不會學到教訓;災情慘重時再檢討別人就好了。」

學者:宛如《工輔法》重演 「非都管」土地是政治籌碼

「我們不是說露營場地絕對不能合法,但這次行政院嚴重朝政治、經濟利益傾斜。」政治大學地政系教授徐世榮從政治現實解構農牧用地露營場的問題,他表示「非都管」土地的使用權利完全掌握在中央,政府將土地的規劃與管制當作政治操弄的籌碼。徐世榮諷言:「『非都管』經常變更,讓我們學術圈追趕不及。」

政治大學地政系副教授戴秀雄則認為,問題的根源是《區域計畫法》第 15 條對《非都管》的授權太過粗糙,「立法機關開了一張空白支票給行政權,讓行政單位高興怎麼列就怎麼列,」導致土地使用項目與地目即便不相容,也有變更的空間。

戴秀雄說:「依照過去的經驗,交通部跟經濟部從來不理內政部,像《工輔法》,經濟部說要就要,儘管內政部跟農委會極力反對,結果不但被硬壓上架,還揹負罪名,其實真正的壞人是經濟部。」

如今宛如《工輔法》讓違章工廠就地合法的劇碼重演,只是這次與農委會交鋒的單位變成交通部而已。戴秀雄指出,土地管理的基礎在相容性,農牧用地的編列是為了控制農耕環境,「但露營場是可以種稻還是種水果嗎?」他並且認為,業者明知不合法還要開露營場,就沒有什麼好喊無辜,「現在不開罰是公務員集體怠忽職守。」

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