稻作直接給付明年將改為收入保險(攝影/楊語芸)

水稻直接給付取消改收入保險,對農民是減薪還是保障更多?美濃農會憂開倒車,池上米年收恐減2800萬

水稻政策將有重大變革,農委會表示,2022年1月起水稻收入保險新制上路,實施 4 年的對地綠色環境補貼中的「稻作直接給付」將會取消,改由農業保險替代。消息來得突然,全台水稻界議論紛紛,正反意見莫衷一是。

美濃農會總幹事鍾清輝直言,稻作直接給付原是為了改善公糧過剩問題,希望稻農多生產高品質稻米到市場去賣,不要倚賴政府收購,但新制恐使稻農回到交公糧的狀況;生產優質米的台東池上受到的影響更大,建興米廠梁正賢表示,取消稻作直接給付,光是池上一帶,稻農年收入總計會減少2800萬元以上。

有學者認為,稻作直接給付是一種綠色補貼,歐盟、日本都以此保障農民,而保險較適合美式大農,不宜直接替代。也有學者表示,稻作直接給付並未達到效益,而農業保險為國際趨勢,農民權益不會受損。還有學者直言,全球恐怕只剩台灣還在收購公糧,再不作出改變,無論是直接給付還是保險,都治標不治本。

優質的池上米不交公糧,可領稻作直接給付,然而政策即將取消(圖片來源/池上鄉農會)

政府直接補助變保險,小農憂心理賠看得到吃不到

天氣微微轉涼的11月,中南部的水稻業者已在育苗,但農民們卻惴惴不安。原因在於明年新上路的水稻政策,內容有二,一是水稻災害現金救助改為水稻收入保險基本型,所有農民強制納保,鄉鎮區域的水稻產量受損兩成則全區理賠;二是對地綠色環境補貼中「稻作直接給付」改為水稻收入保險加強型,不繳公糧的農民可自由加保,投保後區域水稻收入若因產量、價格而減少,即可獲得理賠。

然而對農民來講,原本是遇到天災政府就會補貼災損,種出來的稻子只要不繳公糧,每公頃就能拿到2.35萬元的直接給付。一下子兩個保障都要轉成保險,必須要收入明顯變差才能拿到理賠,農民直覺是被國家減薪。

水稻農康先生就表示,過去直接給付是每期領得到,收入保險則是要有災損發生,且「遇得到也不一定領得到」。水稻農廖先生也質疑,保險的理賠標準以最終產量計算,但像今年二期作插秧期遇到豪大雨,農民重新插秧,從最終產量是看不出災損的。

因天災而倒伏的水稻(攝影/李慧宜)

為何「稻作直接給付」政策出爾反爾?

稻作直接給付是2016年上路的對地綠色環境補貼計畫其中一環,乃現任農委會主委陳吉仲為解決公糧過剩問題而推出的政策,採取的是公糧保價收購與直接給付雙軌並行制度,並鼓勵農民選擇後者。

公糧政策自1974年推出至今,原意是要保障農民,穩定糧價,現在卻變成台灣農業的燙手山芋,政府的沉重支出。因公糧收購時只看重量不看品質,「交公糧」成了鐵飯碗,導致稻農衝刺產量,公糧爆倉。

公糧保價收購實行47年,沉重的支出及庫存問題令人頭痛(圖片來源/陳吉仲臉書)

而之所以推出綠色補貼的直接給付,就是希望稻農顧好品質、不要衝量,跟通路契作好米賣到市場,所以不交公糧的人才能領。第 1 期作每公頃 1.35 萬元,第 2 期作為每公頃 1 萬元,契作集團產區每公頃每期作另有3000元獎勵金。也就是說,一年兩作的稻農,不論收成,每年至少可以領到2.35萬元。

綠色補貼小知識:綠色補貼是世界各國保障農民的典型作法,主旨在於農民維持農業生產,對國家糧食安全有功,農田有多功能的生態價值,對環境維護有益。但是農產品價格往往不能太高,因此國家為了感謝農民對全國的貢獻,給予農民「綠色補貼」,提升農民的收益

主委陳吉仲為何要推翻自己過去推出的直接給付政策,改為農業保險?陳吉仲表示,當初WTO開放時對國內農產品造成衝擊,接下來加入CPTPP勢必也會造成影響,倘若農業政策沒有改變,屆時政府要支出更多錢來補貼農民的損失。

陳吉仲解釋,新上路的不只有保險制度,還有水稻四選三公糧收購政策,預期可以降低整體產量,進而使糧價提高。接著搭配收入保險,基本型直接取代災害現金救助、加強型的保障額度則比公糧收購更好,且良質米產銷專區的獎勵金政策不變,算下來,政府的支出可以減少,並維持農民的收入保障。

美濃農會:新制恐開倒車,使契作農民流失

政策反覆,令國內主要稻米產區疑慮重重。美濃農會總幹事鍾清輝表示,農會契作稻田約300至400公頃,沒契作的稻田收成約九成都是交公糧,「對地綠色環境補貼中稻作給付取消,好不容易願意契作的農民可能會流失。」

鍾清輝表示,美濃一帶種植的公糧米以高產的台南11號為主,與農會契作則必須種植高雄147,此品種受消費者喜愛,但種植難度較高,且產量較低,即便農會祭出乾穀每公斤28元、運費及秧苗費用補助,甚至在稻作直接給付之餘還加碼獎金給農民,種種優惠方案疊加,農夫還是興趣缺缺,「沒有直接給付,農民真的很可能會回去交公糧。」

美濃農會契作稻米品種為高雄147,相當受消費者青睞(照片提供/鍾清輝)

直接給付取消,池上農民年收入直接少2800萬

國產稻米中價格最高的池上米,過去鮮少繳交公糧。台東池上建興米廠廠長梁正賢表示,池上、關山、富里都不交公糧,這是因為分級嚴格,可將米做到精品等級、拉高價格,也讓農民重質不重量,因此即便東部產量僅有西部的六、七成,收入仍是嚇嚇叫。

對於新制度,梁正賢以「詭異」來形容,並表示,失去了稻作直接給付,光是池上一帶1200多公頃的集團產區,農民年收入總計會短少2800萬。

「新制度來得好突然,毫無徵兆。」梁正賢說明,新制度維持公糧收購,反而取消直接給付,糧價勢必會波動,現在肥料、農藥等資材都漲價,收入究竟如何很難預料,「保險到底能不能保障也沒人知道。」因為保險要收入減少才理賠,不確定因素極高。

池上米以優質名聞遐邇,農民不交公糧,打出自己的市場(圖片來源/池上鄉農會)

相較於美濃及池上,霧峰農會則老神在在,霧峰農會總幹事黃景建表示,過去直接給付的誘因不大,農民會從公糧轉為跟農會契作,主要是因為農會服務到位,農民只要專心種植、上交濕穀,農會就會烘乾、包裝、製作清酒,因此直接給付取消對農民影響有限。

農委會試算:改成保險,收入會比繳公糧好

稻作直接給付過去實施時出了什麼問題,為何出爾反爾?農委會企劃處處長莊老達表示,直接給付原是希望讓公糧與不繳公糧的稻米出現市場區隔,但後來農民卻會觀望,看哪邊價格好就交哪邊,當市面糧價低時,就湧入繳公糧,因此政策並未達到預期效果。

農委會企劃處試算,過去五年繳交公糧的水稻農的收入為每公頃一期作約17萬4千元、二期作14萬3500元,若改為新的收入保險,繳公糧者收入不變,不繳交公糧的話,每公頃保障收入為一期作18萬5千元,二期作15萬4千元,比繳公糧更好。然而,《上下游》進一步詢問與現行不繳交公糧、領取直接給付的稻農收入相比如何,企劃處僅表示,水稻價格浮動較大,難以計算。

柳婉郁:歐盟多採直接給付,有助環境生態再加碼

中興大學森林系特聘教授柳婉郁表示,國際上的農業補貼(給付)分為兩種方式,美式作法傾向用保險處理,歐盟及日式作法則採對地直接給付、不對作物。農業保險實行上挑戰大,適合規模較大的專業農,但台灣小農居多,整體農業環境更接近日本。

柳婉郁認為,農地具有多功能如水源涵養、氣候變遷調適及生態多樣性等無形價值,應納入給付政策管理。農業環境基本給付可鼓勵活化休耕地、維護糧食安全與促進農村經濟,歐盟甚至對具有生態效益部分或針對生態熱點,在原本農業環境基本給付的基礎上增設彈性給付。換言之,她認為稻作直接給付若要維持綠色補貼的本意,應轉為對環境的基本給付,而非直接由保險所取代。

日本政府認為農地具多功能價值,給予農地直接給付,圖為日本水梯田(圖片提供/安井一臣)

楊明憲:改保險更有保障,公糧暫不應廢除

逢甲大學國際經營與貿易學系教授楊明憲則指出,公糧保價收購是現行所有農業政策中既存最久的補貼政策,當初是為了確保糧食安全,卻也扭曲了市場機能,且政府每年要支出一百多億的財政負擔。但公糧的存在有助於社會穩定,更讓水稻產業發展成熟,老農、兼業農都可輕鬆上手。「即便稻作給付未達政策效益,我仍認為不應廢除公糧政策。」

楊明憲認為,水稻收入保險的理賠金額比公糧收購對農民收入更有保障,且有層層保費補助,農民負擔很低。有了保險後,個別農民的交易、產量都能一一記錄,對於災損、收入減少的認定會更有效率。

林國慶:不廢除公糧,直接給付或保險都治標不治本

新制度究竟對農民是好是壞?曾任農委會副主委的臺大農經系名譽教授林國慶認為,只要公糧制度持續存在,直接給付和保險都是治標不治本,且一旦台灣加入CPTPP,稻米產業的衝擊會更大。

林國慶直言,過去直接給付和公糧雙軌並行,反而刺激了生產,而新上路的保險制度是依據區域整體產量、市場均價來設計,「這是總體資料而非個體資料,只會讓真正該領的人領不到理賠。」

林國慶表示,全球恐怕只剩下台灣還有公糧收購制度,各國的保價收購都是漸進式地取消。例如日本加入WTO、與美澳簽FTA後,預估稻米進口必會增加,衝擊國內糧價,因此取消公糧收購制度。而後進口米確實讓日本米價下跌,農民收入減少,但日本政府提供直接給付來調整,鼓勵農民規模化生產讓成本下降。

「無論其他國家是採取哪一種方式,都是在取消公糧制度的前提下進行。」林國慶指出,「農委會應該要朝著公糧改革的方向思考。」

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