檳榔廢園為何績效差?規範出爾反爾改「二合一」,有心轉作農民看不到也領不到

檳榔是我國第二大作物,卻被視為口腔癌元兇,政府自 2008 年推動檳榔廢園轉作,希望透過補助誘因讓檳榔慢慢消失。然而此政策成效極差,多數檳榔農都不清楚,申請意願缺缺,13 年只廢園 3,045 公頃,不到檳榔總面積的十分之一。

今年政策又有變卦,過去農民廢園和轉作可分開申請補助,今年改為「二合一」,廢園且同時轉作才得申請補助,而且申請時間僅一個月,中間還夾著農曆年,農民根本來不及知曉。地方鄉公所認為此舉會降低廢園意願,專家也指出,過去有些農民為了水土保持和生計穩定,先在檳榔樹下種植油茶或果樹,想等小樹長大一點再砍檳榔,如今政策陡變,這些農民一毛錢都拿不到。

廢園政策出爾反爾,連農糧署自己的「檳榔廢園及轉作專區」網站都沒公佈最新方案,讓有心將檳榔轉作的青農直呼:「看不到政府想解決檳榔的決心!」農糧署則回應,過去有農民砍除檳榔園後卻未見農業使用,才會如此調整,後續政策補助方式及宣傳會再做檢討修正。

檳榔轉作政策缺乏連貫性,讓農民無所適從(攝影/蔡佳珊)

檳榔廢園轉作政策不彰,13 年來廢不到十分之一面積

據農委會統計,全國檳榔種植面積約 4 萬公頃,是僅次於水稻的第二大作物,全國更有上百萬嚼檳人口,但檳榔的農藥、重金屬、添加物過去全無管制,多年來政府採取「不輔導、不鼓勵、不禁止」的「三不管」策略,造成生態環境浩劫、嚴重危及國民健康。

農委會在 2008 年推動檳榔廢園轉作輔導措施,預定是5年計畫,提供每公頃廢園補助 15 萬元、轉作種苗補助最高 5 萬元。第一年廢園面積 1,605 公頃,其中轉作者只有 30 公頃,而新種植檳榔面積仍持續增加,政策實施才一年,便在 2009 年緊急喊停。直到五年後,農委會才於 2014 年再次開啟補助方案。只是成效比更差,實施至今六年,廢園轉作申辦面積僅 1,440 公頃。

離譜的是,廢園轉作政策不只中途停辦,而且申請補助的條件年年在變,讓檳榔農無所適從,興趣缺缺。再加上宣傳不力,轉作也缺乏技術指導,承辦的地方農業機關亦無足夠人力執行,種種原因導致檳榔廢園的步伐極為遲緩。

新方案要求同時廢園及轉作,悖離農民實務操作

過去的檳榔廢園及轉作補助可分開申請,不過農糧署今年將兩筆補助合而為一,併入「111年輔導果樹轉作及品種更新作業規範」,地方政府1月11日發公文,2月16日就截止申請,中間還夾著農曆年,農民根本措手不及。而且新方案規定,檳榔農必須先廢園並種植新的果樹,才能領取補助,這與現實中農民的作法落差甚大,也等同於在有心轉作的檳榔農頭上澆了一桶冷水。

「不可能一次馬上全砍啦!」從檳榔轉作可可的屏東農民邱銘松表示,農民多半不願意一次砍光、種植新作物,因為果樹從種植到產量穩定至少要兩年,即便有心轉作,生計仍要顧,因此會「且戰且走」。他選擇先在樹下種植果樹,等果樹長到有穩定收成,才將檳榔廢園,另一種作法則是部分面積先廢園轉作,再循序漸進擴大。

南投青農陳致甫家裡有十甲檳榔園,他去年回家後將檳榔轉作油茶樹,創立「小島大果」自產自銷。得知廢園轉作政策後,他致電農會和鄉公所想要申請,孰料兩單位竟無法清楚說明業務,只好詢問農糧署,對方聽到他已在檳榔園內種植油茶五年,嘆氣說「你們種太早了」,不符合這一次的申辦資格。

「這實在太荒謬了!」陳致甫苦笑,廢園是很大的工程,檳榔樹怎麼砍、砍下來怎麼處理都是問題,願意廢園、甚至轉作的檳榔農已是鳳毛麟角,新政策對於正在轉作的檳榔農來說,非常打擊士氣。

返鄉協助家中檳榔園轉作油茶,青農陳致甫對政府的轉作政策多有怨言。(圖片提供/小島大果)

一次全砍再新植,水保和森林專家:不建議

農委會水保局局長李鎮洋坦言,檳榔是淺根作物,不算是水土保持植物的首選,但把檳榔樹一次砍掉,新種植的作物根系還沒發展到足夠抓地,會讓果園完全失去水土保持功能。

研究樹木數十年,林試所所長曾彥學表示,不建議一次把檳榔先砍除再種植果樹,因為一次砍除會讓山坡地大面積裸露,水土保持會有疑慮,而從樹木生長面向來看,檳榔樹下種植果樹,檳榔等於是果樹的保姆,可以保護幼苗,「如果要轉作油茶,那我認為先在檳榔樹下種苗,等苗長大再砍除是比較好的作法」。

青農陳致甫則直言,原本的輔導就徒具撥款形式,沒有任何廢園或是生產技術輔導之實,現在連一點鼓勵都沒有,實在看不出農委會輔導的決心。南投縣中寮鄉公所農業課鄭課長也認為,此政策的轉彎,勢必影響農民轉作的決心。

若無適當的轉作輔導,檳榔樹一次全砍,水土保持功能反而歸零(攝影/蔡佳珊)

政策轉彎卻傷到有心轉作者,能否受惠要看公所臉色?

今年之所以廢園及轉作政策二合一,農糧署作物生產組副組長蘇登照說明,多年輔導政策效果不彰,追蹤發現有的農民在廢園後做非農業使用,例如開設露營地。也有農民對推薦轉作項目沒興趣,選擇轉作容易產銷失衡的作物如高麗菜,因此政策才會調整。

對於各界質疑新方案會打擊已經種下油茶等新作物的農民,蘇登照回應,新政策依然是鼓勵農民在三年內廢園轉作,之所以把廢園及新植轉作綁在一起,是為了確保執行上不會有農民只廢園一小部分就來申請,有心轉作或是已經轉作的農民還是可以申請,「這部分就要看公所是否認定。」

換言之,已經轉作還未廢園的農民能否受惠,要看公所臉色,訂定政策的農糧署如此回應,農民無法接受。陳致甫直言:「那我現在不申請廢園和轉作,反而有新作物跟檳榔的收入,這樣子的結果是政府想要的嗎?」

農糧署承諾將檢討政策及宣導,但不見具體內容

地方基層也不見得有足夠的處理量能。中寮鄉公所農業課鄭課長坦言,檳榔農申請廢園或轉作,農糧署及地方承辦要到場稽查,可是大部分檳榔農都會選擇小面積、分批轉作,檳榔園又多半地處偏僻,「一件 (申請案) 頂多五分地,稽查人員稽查一次往返可能半天就沒了」,從申請到撥款,中間要來回好幾趟,承辦人力不足以支應業務量。

農民認為農糧署仍應將廢園及轉作拆開申請,且應加強政策宣導。蘇登照僅簡單回應,農糧署向行政院爭取下一個四年期計劃經費時,可以把兩項補助拆開,同時也會檢討宣傳方式。

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