台灣四面環海，海岸生態多樣性卻常被忽視，甚至淪為開發目標。「整體海岸管理計畫」自2017年2月6日公告實施屆滿五年，內政部營建署從去年度起進行「第一次通盤檢討」，然而今（2022）年4月公告草案，卻是規劃將36處海岸保護區調降等級，此舉讓民間保育界痛批是為開發而讓路。
預定降階的保護區中有基隆外木山海域「水產動植物保育區」及西海岸「白海豚重要棲息環境」，這兩處因第四天然氣接收站及綠能開發而備受關注。日前（4/20）營建署召開草案線上焦點座談，環團在會議上強烈反對降階，質疑此一草案是替開發單位降低障礙。營建署則澄清，草案是為了落實重疊管理，並非為了開發，且目前尚未定案。學者則認為，現行《海岸管理法》有修法必要。
基隆外木山降階二級？ 地方質疑：為開發「四接」解套
依照《海岸管理法》第12條明定，海岸地區若包含重要水產資源保育地區與動植物重要棲地及特殊景觀、生態資源，應劃設為「一級海岸保護區」，限定現行使用目的者外不得進入保護區。
基隆鳥會理事長鄭暐指出，行政院高喊「向海致敬」，《海岸法》追求目標也是「自然海岸零損失」。現行規範一級海岸保護區禁止任何改變，有強制性的規定排除其他開發利用，如果依據草案調整為二級海岸保護區，以「特定區位審查許可制」來把關，有可能為開發利用敞開大門。
守護外木山行動小組、基隆市議員王醒之則強烈質疑降編草案根本就是為了開發四接解套。他說：「整個外木山從《海岸管理法》或《漁業法》都是保護區，現在企圖要降級，檯面上當然會搬出一套說法，但地方上懷疑根本就是為了開發。」
他也質疑營建署角色錯亂，「海岸零損失應該提升保護等級，怎麼會把降級當成保護手段？」他指出，更大的矛盾在於造成淨零減碳與國土保護兩個價值衝突。「經濟部要發電無碳化，國土部門卻大費周章把海岸保護等級放下，這不就跟2030淨零路徑保護地球的目標矛盾？」
白海豚棲地保護區降階，彰化環團強烈反對
彰化環保聯盟總幹事施月英指出，白海豚總數不到60隻，面臨瀕危，彰化海岸還有設置三處螻蛄蝦繁殖保育區以及魚礁保護區等屬於一級的水產動植物繁殖保育區，這些原屬一級的保護區若降級為二級，恐怕保護力道大減。她痛批，營建署的修改與海岸海洋資源保護背道而馳。
台灣水資源保育聯盟粘麗玉則提出，海岸資源保護應以永續利用為考量，但現在都是為了利用而做考量，忽略保護，若隨意降編，與《海岸法》及海審會成立宗旨相違背。她更指出，近年旱災嚴重，台中烏溪以南為地下水補注區，若降級恐怕使沿海地層下陷更嚴重，建議營建署應該到地方開說明會。
營建署：降階為落實《海岸法》重疊管理，並非為開發
針對民間的質疑，主管「整體海岸管理計畫」的營建署綜合計畫組組長林秉勳澄清，這次通盤檢討是針對《海岸法》現行管理制度的改進，並無針對特定開發個案。
林秉勳解釋，過去《海岸法》的一級保護區規範制定，是參照《區域計畫法》，但是海域直接比照陸域管理概念會產生問題。在一級保護區內，只能由該保育法規主管機關審理，例如白海豚重要棲息環境只能由海保署依照《野保法》主管，內政部（海審會）並無審議權。目前《海岸法》12條規範只同意維持原有使用目的，為了落實重疊管理，讓內政部也可以參與審查，必須將一級保護區降級為二級保護區。
針對民間質疑，林秉勳表示，修法有一定難度，降編難度相對低，但本方案目前只是委託學者研究提出的建議，並未成為官方最後選定方案。
律師：內政部片面降階，違反保育精神
不過環保團體主張，僅降編保護區等級有違反現行法規之虞，應循其他方式將海審會納入一級保護區的審查機制，降編並不是最佳選項，更會削弱對海岸的保護力。
蠻野心足保護協會律師蔡雅瀅指出，依照現行《海岸法》，凡「重要水產資源保育地區」就自動列入一級海岸保護區，依法「禁止改變其資源條件之使用」。
對於營建署認為降階為二級保護區，內政部（海審會）才能介入審查，可以強化保護力的說法，蔡雅瀅表示無法認同。「法令已經明訂，沒有修法就不該降為二級，現行法制下就是應該保護不該更動。」
她更駁斥營建署「降階二級之後內政部（海審會）可以參與審查，增加管轄權保護海岸」的說法。「從藻礁三接案可以看出，經過內政部（海審會）審查同樣可以做出同意開發的結論。」她質疑，內政部草案將保護區降階，根本牴觸《海岸法》保育精神。
癥結：制度缺陷應修法解決，「降階」恐怕「越補越大洞」
目前癥結在於，內政部發現 《海岸法》 有問題，立法之初，本來是假定：一級保護區回歸由目的事業主管機關法律來保護會更嚴謹，例如白海豚重要棲息環境就由海保署管理，所以一級保護區回歸給個別主管機關法規，海審會只審查二級保護區。但是後來發現有許多一級保護區開發案引發的生態爭議過大，內政部海審會機制卻無法審查。
這個法律結構缺陷，理應修法解決，然而內政部卻擔心修法難度大，送入立法院恐陷朝野攻防，所以想出將保護區降階的方式，讓一級保護區開發案變成二級，內政部海審會就可審查。然而卻引發環保團體更大反彈，認為降階本身就是弱化保護力，送審更可能會造成原應禁止開發的一級保護區，會在審查機制中有機會造成破口，因而堅決反對降階。
一級保護區禁開發，地方政府卻依《漁業法》照發「同意」
《海岸法》制度的疏漏和困境，可以從外木山海域開發四接案看出。「水產資源保育區」在《海岸法》為一級保護區，應禁止保育目的以外之使用，但是在外木山四接開發案，主管機關基隆市政府卻早在2020年9月已發出「原則同意」函，明顯與《海岸法》第12條禁止開發原則不符。
基隆市政府農漁管理科承辦人陳先生表示，外木山海域水產動植物保育區由基隆市政府依《漁業法》劃設，可就《漁業法》管理相關開發事項。因此當台電提出環境調查資料，地方政府依《漁業法》保育目標可「原則同意」。
雖然基隆市政府也是《海岸法》地方主管機關，卻用《漁業法》發出同意函，不必經由內政部。陳先生認為，類似「四接」這樣大型填海造陸開發案，地方並無類似內政部「海審會」機制，應由內政部進場審查，目前的修法方向，應是為內政部進場審查提供路徑。
擬草案學者：為加嚴管理、民間誤解內政部本意
提出降階、負責起草「第一次通盤檢討」草案的研究計畫主持人、海洋大學教授簡連貴表示，這次檢討草案內容，內政部勇於承擔從「加嚴管理」、著手，希望能多套一層海審會審查機制在海岸管理上，可惜民間團體並不夠了解，對修法方向產生誤解。
簡連貴說明，依照《海岸法》13條規定，依據其他法律規定納入保護之地區，符合整體海岸管理計畫原則，可免依照第10條及第12條規定辦理。因此環團關注之外木山海域（基隆市水產動植物保育區）及中華白海豚野生動物重要棲息環境，並非維持一級保護區內才有最好的保護效力。
他表示，目前一級保護區外才要提出海岸利用管理計畫進內政部（海審會）審查。一級保護區內之開發利用行為，僅由目的事業主管機關審查，例如水產動植物保護區屬於地方政府，《野保法》陸域屬於農委會、《野保法》海域屬於海保署審查，法制上內政部（海審會）無從介入。因此提出階段性調降保護區的選項，預留彈性管理空間，未來待補強審議機制及保育管理計畫等，再提升為一級海岸保護區。
邱文彥：法律銜接處確有不足，《海岸法》有修法必要
不過《海岸法》立法推動者、海洋學者邱文彥指出，現行法規確實在立法上有欠缺銜接處。尤其是面對大型開發案，地方政府並無審議機制。但是修改計畫時間點確實敏感，在開發爭議期間提出朝向降編的草案，容易讓民間認為是為了護航。他認為《海岸法》有修法必要，在修法前，必要時內政部應本於職權主動劃設一級保護區，依法進行審查。
還有許多特殊海岸，例如老梅石槽、象鼻岩、台11線以東的東海岸並未劃設保護區，同樣面臨開發大型旅館的爭議，權宜之計是將爭議海岸指定為「特定區位」，讓沒有劃設保護區的範圍進入海審會審查。
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