05 是光耀屏東還是國土淪陷？數百公頃農地蒸發，行政院要負最大責任

從蘇貞昌到潘孟安，歷任屏東縣長都有一種「身居台灣尾」的鬱卒，蘇貞昌更用「騎尾包衰」這句經典台詞來形容屏東發展侷限。

行政院在 2018 年 1 月 11 日提出《再生能源發展條例》修正草案，制定 2025 年再生能源發電占比達 20%，其中太陽光電規劃 20GW，中央的政策需求，恰好給予屏東縣衝刺光電的信心。

屏東縣藉沿用失效的嚴重地層下陷區公告，為大批農地變更掃除鉅額回饋金障礙，大舉開發光電。為瞭解屏東縣推動歷程，經多次聯繫，縣府最終以書面方式回應《上下游》提問。

屏縣府：「活化」不適耕作地，適法性無疑義

縣府認為，「屏東縣位於國境之南，長期被中央國土規劃框架為『農業縣』，間接限制城鄉發展」，尤其嚴重地層下陷區遭遇莫拉克風災侵襲、地下水管制等不利條件已不適耕作，縣府推動土地活化，尊重地主意願開放自行選擇，提供穩定收入。

屏東縣府表示，「綠能推動策略是採取劃設『太陽光電專案專區』以及『土地複合式利用』為原則，利用相對不適合耕種的土地來設置太陽光電」，強調已集中光電開發區域，「以相對避免農地細碎化」。

至於傷害蓮霧產業的疑慮，縣府認為「近四年蓮霧在市場上的成交量／成交價均相對穩定」，未出現「產量減少導致市場上量價、供需失衡的情形」，認為本案不影響蓮霧產業及農地供給。

縣府表示，20 年躉售租約結束後，若不再發電，即可回復農牧用地，而且 800 公頃的農地設置光電也僅占全縣 7 萬公頃農地 1.2%，「農地農用」應有分級策略。縣府並聲明，專案適法性毫無疑義，2018 年已取得農委會函釋，也強調廠商所繳交的綠能基金將用於環境永續、農地復育研究。

農委會坦承錯誤：初期欠缺經驗，未來不再放行

屏東縣府雖振振有詞為自己辯護，然而農委會、水利署及相關學者專家，卻直接打臉屏東縣府，強調本案確實有可議之處。

官方單位和專家指出，屏東縣府引以為傲的專案，完全曲解「嚴重地層下陷區」定義，是造成農業環境破壞的負面案例。實際上，屏東沿海四鄉鎮蠶食鯨吞的光電開發方式，已明顯違反《農發條例》第 10 條規定，「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整」。

農委會主委陳吉仲在 2020 年加嚴管控農地種電的「七七事變」記者會上，引用的就是《農發條例》第 10 條。不過當記者向陳吉仲詢問屏東光電現狀，他卻稱本案為「個案技術問題」，拒絕評論，隨後由企劃處處長莊老達受訪。記者出示屏東沿海鄉鎮農地破碎化圖像後，莊老達坦承屏東案例並非理想開發方式，並表示：「過去沒有經驗，以後也不會再同意類似變更方式。」

副處長王玉真則補充，農委會雖是中央農業主管機關，但屏東縣府亦是地方農業主管機關，就本案而言，地方政府對其光電政策造成農地破碎化的負面效應，應善盡責任。然而記者實地走訪發現，農民向縣府反映問題之後往往得不到解決。

水利署：「嚴重地層下陷區」遭誤用，任意援引視同曲解

水利署劃設的「嚴重地層下陷地區」，是屏東縣府引用作為減免農地變更回饋金進而開發光電的關鍵依據。水利署水文技術組副組長阮香蘭表示，「嚴重地層下陷地區」劃設是用於國土復育或防災建設，如今下陷範圍已大幅縮減，該署已廢止劃設，屏東卻沿用作為光電變更農地途徑，她表示「無法認同」。

阮香蘭強調，即便有鄉鎮整區被劃入，也並非指整個鄉鎮存在地層下陷問題，更不該作為開發農地依據。她指出，水利署並不反對光電開發，但若要使用農地，「各部會應自行尋找法源、自行公告範圍，不該逕行援用水利署公告的範圍。」

曾參與行政院協調會的水利署某位基層科長也表示，不同主管機關著重的重點不同，屏縣府「不應該直接援引其他部會基於不同目的劃設的區域」。她更直言，行政機關採取這種作法是一種「曲解而且不負責任的行為」。

然而不管是農委會或是水利署，在那場40分鐘的行政院協調會上，卻都毫無異議簽字。可見行政院強壓各部會同意，已經讓依法行政的文官體制為之失衡。

縣府高層：農業縣背負太多農地，要拿回空間發展權

為瞭解縣府真實想法，《上下游》拜訪一位縣府核心高層。他表示，屏東被賦予太多農地責任，已造成發展困境，「學者大筆一畫，新北市只畫幾千公頃農地，屏東縣卻背負八萬公頃，公平性在哪？」而今縣府運用地層下陷區設置光電，只是拿回發展權，他強調，「縣府不只是農業主管機關，實現發展權也是縣府責任」。

面對農業與光電衝突，他認為地主有法律保障的財產權，縣府並無義務背負解決實耕者與地主衝突的責任，並強調「農地太多，實際上造成農村沉重約束。」

此高層人士表示，本案唯可批評是「對農業造成一定程度影響」，但縣府引進光電產業是為改善農村生活，「農村最大問題是沒有產業，不是沒有農地，蓮霧種植方式違逆自然，也不是一個友善環境的作物。」他也回擊其他部會，若認為屏東做法不妥，當初應在協調會提出，而不是「放馬後炮」，現在說詞是「卸責」。

能源局：依照政院協調會結論辦理

不論是協助中央與地方溝通或是跨部會排除法律阻礙，經濟部能源局在本案均扮演重要角色。能源局對屏東縣推動光電提供「跨部會協調平台」，其貢獻更被屏東縣長潘孟安公開點名致謝。

然而針對記者提問本案諸多程序與法規爭議之處，能源局光電組長林文信避重就輕，將責任又推給行政院，認為本案完全是依照政院協調會結論辦理。至於本案免除鉅額回饋金造成國庫損失，濫用「嚴重地層下陷地區」名詞而損及公平原則，以及零碎開發農地造成的國土傷害，他也不願評論。

法學界：政院便宜行事，違反《農發條例》精神

東吳大學公法研究中心主任胡博硯審視全案後認為，屏東縣府雖主張「已取得農委會函釋」，對於免除農地變更回饋金有法律依據，但行政院此舉有便宜行事、規避立法權監督之嫌，正當性備受質疑。

胡博硯指出，「嚴重地層下陷地區」的法律位階僅是行政命令，由行政院拍板沿用雖不違法，但以此釋法減免農地變更回饋金，增加廠商投資誘因，此作法違背《農發條例》立法本意，反侵蝕農業環境，種下惡果。

地政學者：農地破碎化傷害地方，政院應負決策責任

屏東縣府鑽營法律縫隙的開發模式，讓土地學者瞠目結舌。政治大學地政系副教授戴秀雄表示：「地層下陷只是土地區位條件其中一種，以單一條件作為全區開放變更的理由，這是非常粗糙的作法。」他形容屏東縣府「充滿著規避、不負責任，作法堪稱狡猾」。

「這些農地一經變更成特定目的事業用地，幾乎沒有再回復的可能」，戴秀雄感嘆，「近千公頃碎裂光電用地，恐成為國土計畫的爛攤子」，更會引發模仿效應，加速農地釋出。他直言，關鍵在於行政院縱放，應為錯誤決策負責，「即便宣示 2025 年要達標，也不能這樣使用土地」。

民團：推動綠能應為農漁業加值，不該偏廢既有產業

作為能源轉型倡議團體代表，主婦聯盟環境保護基金會高雄辦公室主任陳婉娥強調，光電應該是為農漁業加值而非與之競爭，「應該思考整體區域發展，合理看待產業輔導順序」，不該偏廢原本的產業脈絡。

陳婉娥認為，屏東縣府推動綠能的積極態度令她印象深刻，但無法認同直接把農業區讓渡給光電來使用，「原本可供耕作的農業區位，零碎開發轉作光電使用將會破壞原有農業型態、切斷產業服務的完整性。」

能源業者：投資已是既成事實，會盡力維護地方關係

記者聯繫屏東光電開發商力暘能源，該公司人員表示一切交由縣府對外發言。據悉，力暘將開發案場設為五家公司，目前已分別出售。接手一部分案場的微電能源董事長王愍迪對《上下游》表示，他認同縣府理念，認為該區域有許多農地長期荒廢，老農無力耕作才會將耕地轉租給光電業者，現場有些土地確實排水不良，難以利用。

不過他也坦言，農業區裡零碎變更設置光電，確實會對農民活動產生干擾，但這個投資案已是既成事實，他願意盡力做好敦親睦鄰，「畢竟光電案場在室外架設，如果地方關係不好，要維護20年並不容易。」

無視國土原則，綠綠衝突永無止境

農業縣因城鄉落差產生不平衡心態，遇上行政院冀望 2025 年再生能源達標，終究催化出地方與中央聯手曲解法律的戲碼，讓屏東沿海四鄉鎮大片土地變色，不但不尊重在地居民，也侵蝕聚落與既有產業鏈。

屏東是能源轉型政策下各縣市政府趁機釋出農地的縮影，這種以為綠能可作為農業縣發展捷徑而肇生的價值衝突，讓數百公頃農地就此蒸發。農業與光電衝突輪迴不斷，地方發展嚴重受挫，更傷害到能源轉型的本意。若再不踩煞車，這次傷害的是「黑珍珠之鄉」，下次又是哪裡？