03 沿海四鄉鎮變色，乞丐趕廟公，地方被掏空

2009 年莫拉克災後，屏東縣長曹啟鴻推動荒廢無法耕作的農地魚塭「養水種電」，成為林邊、佳冬發展光電業的濫觴。社區工作者鄭婉阡當時投入重建，更深度參與養水種電示範案場「光采濕地」的草創與經營。如今她眼見屏東沿海四鄉鎮成為光電天堂，覺得荒謬絕倫。

「事情已經失控，明明有的地早已恢復耕作，縣府卻連良田也要拿去種電。」她指出農地轉作光電的背後，其實是「農業失去土地使用權，地方把發展權讓位給能源資本」。當農業逐漸萎縮，地方產業也無以為繼，這不只是農民的問題，更是地方發展的困境。

沿海四鄉鎮曾被經濟部劃定為「嚴重地層下陷地區」（註），屏東縣府以此作為發展光電的理由，乍看不過是延續過去的政策。然而直到光電開發商進場大量承攬土地之後，居民才發現，農地不分青紅皂白通通被插上光電板，家園景色快速變遷，乞丐趕廟公的戲碼，在四鄉鎮真實上演。

光電不只威脅農業，更扭曲地方發展

栽培蓮霧工序繁雜，套袋、修剪、疏花疏果，甚至蓋黑網、摘黑網，除了園主自己耕作之外，在特定的工序更需要短期密集勞力，農友除了彼此換工，也形成一批專業技術工，加上資材與運銷集貨，在地方上構築起綿密的產業協力網。

「林邊、佳冬有些區域確實地勢低，土地常泡水，但是蓮霧產業支持人繼續留在這裡，如果蓮霧式微，會加速地方的衰敗。」鄭婉阡認為，確實有許多蓮霧園找不到二代接班而轉作光電，卻也有年輕人願意回來接棒，前提是蓮霧園必須存在。但眼前的現實卻是「光電場越蓋越多，就算青年返鄉也找不到地可耕」。

學者楊弘任曾指出，「蓮霧變成黑珍珠」之所以發生在林邊佳冬，關鍵在於關係密切的地方社會，構築出一個頻繁交流的蓮霧產業社群。然而隨著光電開發，蓮霧面積持續萎縮，也讓產業願景和地方發展蒙上陰影。蓮霧產業協會理事長陳呈祥就擔憂：「生產規模縮減，長久下來產業周邊的服務鏈會出現問題，能夠養人的工作也會變少。」

屏東縣府的宣傳裡提到，光電設置後營運 20 年，衍生的維運需求人力能夠提供年輕一輩返鄉服務機會。但是鄭婉阡對此卻不認同，「進駐業者多半是外來團隊，在地工作只剩下清洗光電板跟除草，所謂的創造在地就業機會，只存在於縣府宣傳中。」

在地店家：光電付給地主高租金，卻無法養活地方

屏東縣的農漁業產值達 650 億，佔全國 13.6％，僅次於雲林。位居國境之南，屏東的農產品總是最早上市，價格也取得先機，蓮霧、香蕉、木瓜、鳳梨、檸檬，產值都居全國之冠。這樣一個農業大縣，卻出了全國最大片的「不適耕作區」，在居民眼裡簡直胡鬧。

在枋寮水底寮老街冰店裡，居民忍不住抱怨，「現在這些種電的地方，對外都說是什麼地層下陷、不利耕作，原本都種芒果、蓮霧、水稻跟紅豆，根本都是亂來，那些都是良田耶！」對在地人而言，屏東是農業王國，枋寮更是一年稻作可以三收的地方，現在好端端的農地被蓋上光電板，反而是掏空地方。

長期熱心公益的冰店老闆娘簡素女認為，光電業者在枋寮大興土木，確實提振部分飲食消費量，卻不是真正扎根地方的產業，「這種因為施工產生的消費只是短期，光電工程做完人就走了，業者並沒有留在地方跟大家一起打拚。」

她指出：「農業跟開店的人才是在這裡生活的人，會投資、會雇用人，也會創造消費循環。」相反的，拿到高租金收益的地主，賣電得利的能源業者，可能人都在外地，並不會促進地方經濟。光電進駐讓村人拋棄土地離開農業，光電越來越多，代表人口越來越少，農村會越來越空洞。

一塊地被綁約二十年，不再有其他可能性

屏東環保人士蕭禾秦近年來關注沿海四鄉鎮的光電產業發展，眼見光電施工造成整體生活生產環境退化，他開始四處奔走，協助村民陳情。他認為光電絕對不是幫助地方發展的產業，反而因為高額租金誘因，將空間化為單一能源價值，加速偏鄉地區凋零。

「農業產值雖然低，但是生產過程在地方，雇用人力、提供服務也在地方，光電卻是土地使用的停滯，被合約綁住這 20 年不再有其他可能性，很難再創造新的價值。」蕭禾秦指出：「光電產業只留下除草、清洗面板這些沒有技術性的工作，這些工作，沒辦法吸引青壯人口回流。」

蕭禾秦也認為屏東縣府聲稱種電可讓農地休養生息的說法十分荒誕，「一塊地插上基樁以後，土地被綁約 20 年不是短時間，會造成農業利用的斷層，20 年之後，很難再回到農業。」

光電零碎開發，空間使用衝突不斷

在農業區開發光電不只干擾務農，廠商在農業區裡東一塊、西一塊開發，鋪上光電再挖路鋪設電纜連接，被纜線通過土地的居民紛紛抵制，糾紛此起彼落。佳冬地主陳世賢抱著一大疊文件，控訴施工包商非法回填廢土，也不處理積水滲流問題，讓他的農地變成泡水田，卻始終找不到人負責。

七橫八豎的埋設施工破壞農路水路，一旦出現問題，業者跟包商互推，居民路過都得提心吊膽。老農婦鄭錦杏因為拒絕管線挖圳溝埋設通過她的農地，雙方多次爭執，竟遭威脅「送妳上法院」，氣得她破口大罵：「光電糟蹋農田跟老人，以後誰種糧食給台灣人吃？」

農村居民難以習慣光電板在農田中突兀存在。老農秀樹阿嬤有一次巡田水不小心撞到光電板，暈眩了好幾天才復原。阿嬤的鄰居你一言我一語，咒罵光電施工擾民，重型卡車在窄小農路四處橫行，除了危險，更掀起滿天土塵，「嚇得小孫子不敢回來看阿公阿嬤」。

張靜玉多年來採用友善農法種植蓮霧園，憑藉口碑，以高於行情的價格獲得消費者支持。然而周邊農地卻陸續種電，讓她忍無可忍。她指著不遠處的內寮溪說：「這裡是山腳下、水源頭，是全枋寮最好的田區，蓮霧平均都有 135 元高價（每台斤），怎麼會不利耕作！」

張靜玉痛批，只要地主想租給光電業者，附上一紙不適耕作陳情書，縣府就可納入專案變更種電。她已經向多位親友勸說撤回種電想法，「睜眼說瞎話！好田被光電搞成爛田，踐踏地方經營多年的農業口碑，這種綠能真正係黑白來。」

地方農政單位：蓮霧產業萎縮主因並非種電

光電與地方產業糾紛頻傳，屏東縣農業處長鄭永裕認為，蓮霧產業的衰退，工序複雜、技術門檻高為主因，跟人口老化、農村缺工都有關係，並不能歸責於光電政策。但是他也坦承，光電確實造成農地租金上漲以及對鄰田農民作業產生干擾，針對光電與農作的衝突，綠能辦公室「已盡力做出協調」。

不過在農民眼中卻非如此，被鄰田光電干擾嚴重的農民邱恆毅就說：「跟政府反映根本沒有用，綠能辦公室只會踢來踢去，最後都是農民自己吞。」

在優質蓮霧產區大肆變更農地開發光電，佳冬鄉農會推廣部主任張勤梅坦言：「確實多少會影響到產業發展。」她舉例，曾經有農民整理土地花了十年，等到收入漸入佳境，竟碰到地主要求拿回土地種電，農友也只能忍痛把蓮霧園還回去。

不只蓮霧，整個行政區都被劃入「嚴重地層下陷區」

不管是否真的地層下陷，屏東沿海四鄉鎮整個行政區通通都被劃入「嚴重地層下陷地區」， 記者對照水利署水利規劃試驗所提供圖資，發現四鄉鎮遭大肆開發光電的區域，並非莫拉克受災範圍。另外依據成功大學「地層下陷資訊網」報告指出，2005 年推動國土復育以來，沿海四鄉鎮地層下陷趨勢早已有減緩，水利署也在 2017 年取消「嚴重地層下陷地區」的劃設，包括這四個鄉鎮。

然而屏東縣卻好像處於平行世界，在水利署廢止規範之後的 2018 年 10 月，特別制定了〈屏東縣嚴重地層下陷地區太陽光電發電業整體規劃核轉審查及輔導管理辦法〉，條文仍援用經濟部對嚴重地層下陷地區的定義，並以此作為免徵農地變更回饋金的依據，大力推動農地種電，一心「光耀屏東」。

為何屏東縣的地方自治可以凌駕中央法規？全然無視農地主管機關和水利機關的規定？這一切，都要從一場 40 分鐘的神秘會議說起。

註：依據 2005 年水利署嚴重地層下陷地區劃設公告，包括屏東沿海四鄉鎮，從彰化大城鄉以南到台南學甲，西南沿海共有 24 個鄉鎮皆部分或全區被劃入「嚴重地層下陷區」。