沙灘車調查03》違反多項法規,管理多頭馬車,業者呼籲:就地合法或闢專區

(續前文)沙灘車熱潮起始於屏東、宜蘭,不論是墾丁國家公園「夜追梅花鹿」、大棚沙漠飆沙、粉鳥林長驅海蝕洞或是南澳直搗海灘秘境,無不讓許多熱愛戶外運動、冒險刺激的遊客躍躍欲試。

沙灘車雖然大受歡迎,卻有佔用土地、破壞生態、噪音揚塵污染等眾多問題,更可能威脅遊客的人身安全,違反多項法規。例如業者租用農地非農用,違反《區域計畫法》;而將大型攝影道具放在沙灘上,則違反《海岸法》;沙灘車依法不得行駛在道路上;如若穿越保安林造成林木或生物受損,還違反了《森林法》或《野保法》。

儘管看似違反多項法律,沙灘車仍是公開熱烈進行式,法規管理出了什麼問題?在眾多爭議之下,民代、環團、當地居民都要求「開闢專區、納管業者」,而花蓮的業者則想就地合法。究竟中央、地方該如何解這一盤棋?

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影片提供/花蓮縣議員楊華美

公共財私有化、成本外部化的沙灘車 政府毫無頭緒

與水上摩托車、陸上卡丁車等許多遊憩行為一樣,沙灘車也是「業者走得比政府法規還要快」的娛樂。根據大鵬灣國家風景區的新聞,早在 2007 年沙灘車業者便進駐該區;宜蘭至少也在 2015 年起就有業者在外澳經營;根據花蓮縣沙灘車天空之鏡觀光運動協會理事長黃鴻達的說法,花蓮的沙灘車是由他在 2019 年引進。

不過,2014 年沙灘車遊客在屏東陡坡摔飛、導致下半身癱瘓;2018 及 2021 年,宜蘭南澳鄉皆有連人帶車遭浪吞噬的意外;2019年,花蓮也有遊客因翻車腰椎受傷、致嚴重癱瘓的事故,這才逐漸引起監察院的重視,也才發現政府並沒有沙灘車的管理規章。

監察院報告指出,沙灘是公共財,在沙灘上從事營利行為等於是將公共財私有化、成本外部化。但中央各部會卻對沙灘車活動「毫無頭緒、本位主義、各自為政、無具體作為」,因此要求行政院提出跨部會的前瞻規劃,才不會破壞美麗的寶島。

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影片提供/荒野保護協會

管理多頭馬車,中央僅提「原則」沒有整合管理

行政院在今 (2023) 年 4 月起召開三次會議,並責成交通部觀光署訂定《沙灘車管理指引》(以下簡稱《指引》),以「(輔)導、禁(止)兼施」原則要求地方政府參照辦理。

簡單來說,所有場域的管理皆有法源,觀光署幫地方政府整理在《指引》中,例如沙灘車依法不得行駛於道路,適用《道路交通處罰條例》;沙灘車禁行於海岸保護區,適用《海岸管理法》;在河川區域內行駛,適用《水利法》;對森林生態造成干擾,可用《森林法》;另有《野生動物保護法》、《文化資產保存法》、《國家公園法》等,同時《指引》也提供輔導沙灘車業者的建議。

既有多項法規,為何難以遏止亂象?黑潮海洋文教基金會執行長林東良點出問題,《指引》只是中央政府中規中矩地盤點了各場域的管理法源,對於沙灘車業者的限制並沒有特別嚴格,也不打算完全禁止沙灘車產業。且上述法規多由中央主管機關執行,很可能成為地方推諉怠法的藉口,造成互踢皮球的現象。

對此,交通部觀光署景區發展組以書面回覆《上下游》表示,「沙灘車管理以『場域管理』為方向,回歸各場地(域)主管機關,採因地制宜並依其法規進行管理」,「各地方政府可視自身需求並參考《指引》訂定沙灘車相關自治法規」,「對於違規業者地方政府可依現行各項法規(如《區域計畫法》、《水土保持法》、《建築法》等)予以稽查裁處,並無『無法可罰』的情形」。

至於是否應該由中央訂定單一管理法規,才能讓各個單位、縣市有相同執法標準?觀光署仍僅認為「沙灘車管理採因地制宜並依其法規進行管理」、「倘有違反法令仍須依各部會權管法令處理」,意指不會訂定單一法規,統一管理各地沙灘車現象,形同將球再度踢回地方。

沙灘車管理之所以困難重重,原因之一在於權責單位與土地歸屬狀況複雜。(照片提供/荒野保護協會)

宜、屏縣府:朝納管、專區方向輔導沙灘車

屏東縣政府交通旅遊處觀光管理科科長劉玉玲指出,對應《指引》,屏縣已擬定自治管理計畫,以「專區」劃定的方向來輔導業者,待縣議會通過計畫,再與環團、學者討論後,可能選定滿州鄉港仔村為專區,「滿州鄉公所已提出申請,現在需要法源讓他們合法經營」。

劉玉玲表示,稽查人員會在「可能的場地」巡查,目前沒有收到任何檢舉。她並強調,既然遊客喜歡這樣的活動,希望透過納管與輔導,讓一切合法並保障環境與遊客。對於日前又有業者帶遊客私闖滿州沙灘一事,劉玉玲表示,該處係林業及自然保育署(以下簡稱「林保署」)管轄,屏縣府無權干預。

宜蘭縣政府工商旅遊處遊憩管理科科長吳明鴻表示,依據《指引》,縣府已與中央各主管機關進行橫向溝通並聯合稽查,暑假期間進行得尤為頻繁,「現在沙灘車在宜蘭已經沒有」。禁止之餘,也要進行輔導,後續縣府傾向尋找可以合法開放的場域。

台灣爬行類動物保育協會常務理事李政璋指出,恆春半島的沙灘車「確實不像像以前猖獗」;宜蘭在地環團則表示,「小規模偷跑」是有的,但都沒有花蓮三棧溪那麼嚴重。

花蓮沙灘車不減反增,業者與政界有裙帶關係

在監察院介入調查、行政院責請交通部觀光署訂定沙灘車《指引》後,屏東、宜蘭的狀況看似已消停,但花蓮卻仍然蒸蒸日上,甚至今年都還有新進業者,光是新城曼波海灘就有 15 家業者,估計全花蓮有上千輛沙灘車在東海岸奔馳。為何花蓮的沙灘車業者不減反增?

事實上,今年 7 月 13 日,媒體報導花蓮將全面禁止沙灘車,讓業界大跳腳!不過縣府在同一天立刻出面澄清「並沒有全面禁止」,只是希望沙灘車業者切勿帶客進入禁止活動之區域,以免受罰。屏東、宜蘭逐漸鳴金收兵,花蓮縣業者卻「老神在在」,同樣的《指引》為何演變出兩種模式?

當地居民告訴記者,沙灘車業者都有地方勢力,鄉長的姪子、議員的女婿還有義消大隊分隊長的太太都在經營沙灘車,難怪每次檢舉,警察都姍姍來遲,明明現行犯是十幾、廿輛車,但警察只開一、兩張罰單而已。

記者調查發現,「曼波星辰」負責人黃秀娟與新秀義消分隊長林建華是夫妻;「熊哥」負責人何建磊也與新城鄉代表林國賢是朋友。雖然查無鄉長、議員涉入的實情,但沙灘車協會理事長黃鴻達坦言,鄉長和議員都有親戚在經營沙灘車。

「月牙灣」及「猛哥」兩家業者則為他們辯護,「人家有這個身分是天生的,據我知道,他們也沒有拿這個身分出來用」、「警察根本不知道誰是誰的親戚啦!」只是連在地人都知道的裙帶關係,警察會不知情嗎?「猛哥」沒有回答。

業者:已回饋地方、雇用更生人,希望就地合法

針對環團及居民的指控,沙灘車協會理事長黃鴻達毫不閃躲、義正嚴辭。他首先提到,新城鄉是花蓮的門戶,交通對遊客最方便,而且曼波海灘有沙、有水、有林,地景多元。「我們作觀光的人眼光最準,假地景的吸引力太低」,他希望將曼波海灘到台 9 線間劃為沙灘車專區,讓他們就地合法。

黃鴻達也提到,每逢重陽、中秋,各家沙灘車業者都致贈 5000 元讓當地辦晚會,他們還會定期淨灘,也出錢請居民除草、維護環境。他並強調,已強力要求教練帶車隊出遊時,碰到其他人車一律讓行,遊覽車與小車搶道的爭執也變少了,「我們也是想跟村民好好相處,但受影響的畢竟是少數」。

黃鴻達並指出,東北季風本來就會揚塵,積塵的木麻黃只要下雨就洗乾淨了,同時,曼波海灘和三棧溪也沒有什麼了不起的生物,「我還真不知道到底是破壞了什麼?」他接著提到,許多人誤以為沙灘車是暴利,但他細數車輛維修費、教練人事費都是支出。至於居民指控的「廿輛車只開一張罰單」,黃鴻達則語帶玄妙地說:「大家是鄰居,還是要好好相處啊!」

「猛哥」則表示,自己雇用許多更生人,提供他們一個避風港,除了月薪四萬元起跳外,還可以分紅,如果沙灘車被禁,這些人很可能又走回老路。「我們都有開發票,根本不是傳言說的都逃漏稅」,「月牙灣」也哀歎,當地確實有些老鼠屎,但不該一竿子打翻一船人。

沙灘車協會理事長黃鴻達指出,曼波海灘既無了不起的生態,也有自然恢復力,希望能夠就地合法經營。(攝影/楊語芸)

多頭馬車跑不動,抓不到現行「零開罰」

花蓮的沙灘車主管機關除縣府外,還有第九河川局、國有財產署、林業保育署、農田水利署等單位,花蓮縣政府觀光處處長張志翔表示,會不定期安排各場域的主管機關「聯合稽查」,從今年 5 月至今已經稽查 16 次。「像道路違規行駛就找警察局、設施放在農地上就找農業處、闖入行水區就找水利科」,但稽查後是各自開罰,因此觀光處並未掌握開罰件數。 

記者分頭詢問各單位,水利科稱「沒有看到現行犯」,不曾開罰;國產署則表示,三棧溪出海口為「未登錄地」,他們無從管理;農業處說農地非農用違反《區域計畫法》,把皮球踢給地政處。

林保署花蓮分署森林管理科科長周源樹表示,分署曾多次派人前往當地,並未發現「破壞保安林」的現象,因此不曾開罰。另外,順安村通往曼波海灘需先穿過 2617 及 2618 保安林,原本有八條通道,為了防止沙灘車橫行,已經封閉其中四條。

儘管官方說「未發現破壞保安林」,但民團仍發現沙灘車穿越保安林(照片提供/荒野保護協會)
沙灘車來回穿越保安林,恐造成地面裸露,也可能輾壓樹根(攝影/楊語芸)

儘管地方展開執法,但順安村長卻以「老人家都會去海邊散步、封通道害居民都在抗議」為由,希望不要封閉。目前,署內正在尋求「遏止業者」又「方便居民」的方案。

不過當地居民 D 表示,沙灘車是一種排他性很強的遊憩行為,車子在沙灘橫衝直撞不只危險,而且揚塵嚴重,「居民早就不敢去那邊散步了」。D 也質疑,村長口中的「抗議居民」其實只是業者而已。對此,順安村村長黃仲祥僅透過村幹事曾怡芬表達「拒絕受訪」。

學者:沙灘車應利用荒廢礦場或校園,而非使用全民海灘

其實記者在陰天前往採訪,仍舊遇到三輛遊覽車,沙灘上也零零星星都是遊客,也就是說,只要有心站崗,絕對不可能抓不到現行犯。但各單位都告訴記者,「人力不足」、「還有其他業務」,「無法站崗」。結果就是主管機關這輛多頭馬車原地不動,違法沙灘車滿街橫行!

大漢技術學院是新城當地唯一的大專院校,土木工程與環境資源管理系系主任游麗方帶領學生關注沙灘車議題多年,她贊成花蓮發展沙灘車專區,但必須利用荒廢的礦場、垃圾掩埋場或廢校校園等沒有生態疑慮的地點,讓業者自由創造刺激的地景變化,「而不是像現在這樣用全民的海灘美景作『無本生意』。」(文未完,請繼續閱讀

法規明白指出,河川區禁行車輛。(攝影/楊語芸)

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