全台 22 縣市相繼宣布免費營養午餐，但在缺少中央專法之下，預算從何而來、食材品質如何維持，仍缺乏清楚答案。對比日韓兩國，日本正從地方各自免費，轉向國家主導分擔經費，以避免城鄉財力差距影響供餐品質；韓國則建立「中央主導、地方配合」的制度，將食材、人事、管理費逐項攤開，並明訂國產與無抗生素食材標準，十分值得台灣借鏡。
日本從「地方主導」轉為「國家主導」的免費政策
為了了解日、韓等國免費營養午餐的經驗，大享食育協會邀請日本、韓國學校營養教師以及香港教育學院教授，從各國政策面及實務面進行交流。台灣目前由各縣市政府主導免費午餐政策，因各地資源與標準不一，資源較充足的大都市的平均金額高於一般縣市。
日本也曾面對相同處境。日本全國營養師協議會監事江口敏幸指出，過往營養午餐由各地方政府自行決定，全國約 30%的地方政府實施免費，但因完全依賴地方自有財源，導致各縣市的餐費標準出現高達 1.4 倍的差距，造成因居住地不同而產生的不平等。此外，高達 9 成推動免費化的地方政府，將免費午餐其視為「育兒支援」的經濟施政，而非推動「食育」，導致午餐偏離了教育本質。
為了確保食育品質，日本政府於 2026 年 4 月決定由國家制定統一政策，新制以小學每月 5200 日元（純食材費）為基準，由國家與都道府縣各自分擔一半的經費，建立不受地方財力影響的機制。為了防止品質下降，若地方政府希望活用在地食材提供特色午餐，超出的基準額仍可彈性向家長收取。
日本在國家基準額之上，可彈性向家長收費，並減少教師工作負擔
此外，日本推動國家級免費午餐，不只是為了減輕家長負擔，也是為了解決教師的「無效勞動」。日本全國營養師協議會監事江口敏幸指出，過去日本有高達 52% 的地方政府維持「私會計」模式，由教師親自向各家庭收費、催繳與管理午餐費，這成為基層教師極龐大的業務負擔。
日本這次新制特別編列 37 億日元補助推動午餐費「公款化」，將收費業務納入地方政府預算處理，藉此將教師從繁雜的行政中解放出來，落實工作模式改革。雖然日本狀況與台灣不同，但顯示日本政策改革不僅顧及學生，也同時納入執行者的勞動現況考量。
即使如此，日本的政策也可能無法即使應對現實狀況。江口敏幸擔心，以每月 5200 日元（約新台幣 1047 元）為費用基準，是參考了 2023 年的數據，當時雖有納入通膨考量，但近年國際衝突引發的物價上漲幅度卻未能考慮進去，存在潛在的憂慮。
韓國極重視營養午餐，學校供餐年度預算近1700億台幣
另一方面，韓國則是有較穩定且細緻的規定免費午餐執行細節。2006 年全球金融危機重創韓國，付不出午餐費的學生暴增，強大的社會壓力成為推動政策的起點。歷經十多年的努力，韓國至2021 年終於達成全國國小、國中、高中免費供餐。
韓國華園中學營養老師金正美表示，韓國是以「中央為主、地方為輔」的結構推進免費午餐政策；這點與日本新制相似。而韓國營養午餐預算相當「大方」，每年學校供餐總預算高達 8 兆韓元（約新台幣 1698 億元），佔全國總預算 1.3%，其中高達 71.6% 來自教育部預算，地方自治團體再補助 20.5%，而且每年都會視預算與通膨程度做微調。
在穩固的財政支持下，各地方教育局每年會編訂「學校營養午餐基本方向」，詳細規範各級學校、不同供餐人數規模下的食品費、管理費及人事費單價。以 2025 年為例，明確區分出食品費佔最大宗（52.1%）、人事費（33.3%）及設施設備費（8.6%）。這確保了無論學生身在何處，都能享受到具備一致標準的午餐。
韓國預算細項透明，國產及有機食材皆有明訂標準
具體而言，政府會依據「學校級別」（國小、國中、高中）以及「供餐人數規模」來進行階梯式訂價，將學校從 300 人以下至 1101 人以上細分為五個級距。考量到規模經濟，學生人數越少的學校，所獲得的每餐平均單價就相對越高，藉此保障偏鄉或小規模學校的供餐品質不會因人數少而打折。
此外，韓國甚至將一餐的費用結構攤開，一筆一筆訂預算，條列出「食品費」、「管理費」與「供餐輔助人力人事費」等項目費用，精細又透明化，執行起來也有所本。這種透明機制不僅落實在學生身上，教職員也有獨立的定價標準，且規定教職員餐費「必須有65% 以上用於食品費」，每一筆流向都非常清楚。
品質是否會因免費打折扣？韓國提出明確規範
金正美指出，政府對食材品質有明訂規範，比如農產品必須有 70% 以上為無農藥的「親環境農產品」；所有畜產品必須為「無抗生素」產品；水產品優先鼓勵使用國產食材；加工食品則禁止使用味精等食品添加物，這些標準直接寫入採購基準，品質仍然可以透過規範明訂，而且廚工薪資成本也已經包含在內。
除了白紙黑字的規定，韓國對品質的把關也不「馬虎」。金正美分享，她每天早上 7:30 必須親自與廚師、供應商共同驗收食材，檢查規格、重量，送貨的冷藏車也必須提交溫度記錄表。此外，為了預防並追蹤食物中毒事件，每一餐的食物都必須在專門的冷凍庫中「保留 144 小時以上」，這些細節都證明了「免費不等於隨便」。
義大利經驗：公民評鑑確保食材品質
相較日韓作法，義大利則以公民監督力量確保營養午餐品質。香港大學教育學教授 Jeremy Rappleye（蘭哲明）分享，義大利過去也面臨地方政府各自為政、缺乏統一標準的問題。為此，一群擔憂供餐品質的母親們發起了一個名為「Food Insider」的公民團體，創立了全國性的「學校午餐評鑑制度」。
她們透過 12 道問題（如：有機食材比例、提供新鮮蔬菜的頻率、菜單是否隨季節更換等）為各城市的午餐打分，並將「排行榜」提交給國會與媒體。這種公開排名的社會壓力，成功迫使表現差的城市積極改進。這或許是台灣在等待中央專法到位前，由下而上推動改變的另一種可能。
此外，Jeremy Rappleye 也提醒，21 世紀的營養午餐焦點正在轉移，將不再只探討「吃得健康、吃得平等」，而是走向「對地球友善」的環境永續指標。例如，日本京都的午餐菜單會特別標示「對地球友善的飲食」主題，教導學生多吃大豆製品（如高野豆腐、味噌）來取代肉類，減少碳足跡，義大利的 Food Insider 評鑑中，甚至也包含了使用軟體計算菜單「碳足跡」的項目。
免費之後，台灣的路該怎麼走？
大享食育協會秘書長黃嘉琳分析，台灣在走向全面免費午餐的路上，最大的挑戰在於中央專法的缺席與預算結構的黑箱。她指出，韓國一名基層營養教師都能清楚掌握每一筆預算的細項，對比台灣卻連餐費包含多少人事、食材費用都無法進行有效討論，正凸顯了資訊透明的巨大落差。
黃嘉琳直言，資訊公開是所有公民討論的基礎，但台灣目前缺乏這些基本資料，導致預算夠不夠用的問題都無法被明確討論，也就更遑論「免費」帶來的影響會是什麼。更核心的問題是，延宕多年的《學校午餐專法》遲遲無法推出，讓地方政策各自為政，缺乏統一的品質標準與執行依據；這與日韓皆由國家層級介入、建立體制的作法形成強烈對比。
黃嘉琳認為，免費，不該是終點，而是重啟討論的起點。要實現這個目標，確立中央的法規角色、建立透明的價格結構，將是台灣無可迴避的下一步。
延伸閱讀：
營養午餐之亂01》免費午餐浪潮來襲，價格後的現實考驗，縣市財力成品質天花板
營養午餐之亂02》午餐專法延宕多年，營養午餐缺乏統一規範，品質全憑運氣
