【休耕背後】為何農民不簽約？纏繞半世紀的三七五減租陰影

平衡佃農地主關係，政府推三七五減租

許多人可能曾讀過「三七五減租」、「公地放領」、「耕者有其田」，卻不知道真實的意涵，對許多農民而言，這不只是教科書上的名詞，而是影響一輩子的深遠政策。1949年國民政府來台後，陸續推動土地改革措施，首波便主打「三七五減租」，因為當時台灣的佃農十分沒保障，地主動輒提高租金，說不續約就不續約。

「以前地主來收租金，都要準備雞鴨魚肉，那個時候家裡很窮，自己都吃不起肉，可是地主權力很大啊，不開心的話可能下一年就不租給你，或是分配比較差的地。」80多歲的桃園謝姓農民回憶，以前的租金用稻穀算，但那時的收成差，一甲地才收2、3000斤，哪像現在動不動就1萬斤，要是得罪地主，全家就不用吃飯了。

面臨停灌的桃園農民徐同權也表示，曾聽爸爸說過，佃農必須跟著土地移動，常常要舉家搬遷，以前交通不便，換一塊地要走好幾天。「就像蒙古游牧民族啦！」一位老農附和說，自己的父親曾挑著鍋碗瓢盆，走了2、3天才到新的租地，所以當時沒人敢得罪地主。

1951年國民政府正式實施「三七五減租條例」，以往農民一半以上的收成都繳給地主，三七五減租強制規定，每年的租金不得超過該年收獲的37.5%，若租金本就低於此標準，地主也不得調漲。雖然政策背後隱含鞏固統治權的企圖，不過確實大大增進佃農權益。

「地收不回來」，地主不敢簽約

但這項政策也有許多爭議，由於以往地主和佃農都是口頭約，全由地主說了算，此政策同時規定，雙方必須簽書面契約，一次租期不得少於六年。

相對之下，地主在租約未到期時，收回土地的條件十分嚴苛：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。

就算租約到期，若地主沒能力自耕，且不靠這塊地也能養家活口、收回地會造成佃農無法維持生計，皆不得收回；地主若終止契約，必須賠償佃農三分之一地價，買賣時佃農也有購買優先權。

這些措施雖改善許多佃農生活，但隨著時代變遷，卻成為土地利用的緊箍咒，更有許多地主抱怨，佃農仗著自己有「永佃權」，遲交地租或放任土地荒廢，打訴訟又曠日費時，搞不清誰才是弱勢者。

直到2000年「農業發展條例」第20條才規定，2000年1月4日之後簽訂的農地租賃契約，不適用三七五減租。但由於無法溯及既往，根據內政部統計，截至2009年，全台仍有近1.5萬公頃耕地適用三七五減租，影響5.7萬地主、4.5萬佃農。

雖然全台有80萬耕地，適用三七五減租只佔不到2%，但「收不回地」的陰影早已盤踞地主心中。65年次的桃園年輕農民吳禹樟說，即使父親曾是育苗業者，和地主十分熟稔，但兩年前回來種田時，仍花了很大功夫才說服地主簽約，「許多老一輩的人，簽約時還不斷問：『有可能再一次三七五減租嗎？』我只好再三保證，就算之後有三七五，也一定不會把地拿走。」

危機化轉機，農委會應趁停灌普查土地經營狀況

由於「三七五陰影」，一半以上農家都回到口頭契約， 真正耕作者無法獲得停灌補償，在農民抗議下，農委會7日公佈的最新版停灌補償，放寬標準，地主和佃農的「代耕協議書」，也可視為租賃契約，但仍無法解決口頭契約的根本問題。

許多農民認為，除了租賃契約，仍有其他證據可證明「實際耕作者」，例如「公糧收據」、「公糧榖單」。王文財說，公糧收據只有繳公糧的耕作者才有，農會另有「公糧榖單」，上頭記載地主資料，不過耕作者大多可以調得到。

徐同權則認為，這次發放補償，可讓耕作者先去登記地主和田地位置，和地主簽切結書，證明彼此有租賃關係，若造假則屬偽造文書、詐領國家財產，另有法律規定，且農村就這麼小，誰種哪塊地，農會和農民都知道。

事實上，農委會官員對口頭契約也非常頭痛，曾請地方政府協助認定，不過地方政府工作人員坦承，公務員依法行政，沒有法源真的很難認定口頭契約。

農委會曾表示，2010年停灌時同樣採取現在的措施，「並無爭議情事」，但經歷過上次停灌的徐同權駁斥，之前的損失都是農民自行吸收，但過了五年問題仍沒解決，農委會至少應趁補償發放時，檢視現有農地的經營狀況，讓農民填寫問卷，目前是自己種還是別人種、自己種的話請哪個農事服務者（代耕業者）、如何販售作物，若是給別人種，有無簽訂書面契約。若不正視口頭契約問題，將來只會一再產生爭議。

解決口頭契約，農委會將推登錄制度

三七五減租條例至今仍未廢止，律師詹順貴說，先前事務所也遇到不少三七五減租的爭議，很多佃農傳到第二代，根本沒在耕作，只拖著田地，希望領取地主三分之一補償費，農委會應儘速訂定落日條款，清查佃農是否有實際務農，編列經費補償佃農，換掉三七五租約，或幫忙找地，輔導佃農到更好、更大的地耕作，廢除三七五減租，至少先漸漸降低農民對三七五的陰影。

農糧署副署長陳俊言坦言，口頭契約確實應該好好納管，但修法牽涉到地主和佃農權益，比較難實行，未來預計推動「登錄制」，簽訂口頭契約地主、代耕業者、實際耕作者，可到農會登錄，建立完整的資料系統，農委會可以鎖定加強輔導。但至於何時上路，陳俊言沒有給出確切時間，只說「當然會盡快」。

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