日本前總務相、東京大學客座教授增田寬也2014年出版《地方消滅》一書,描述日本國內人口移往東京在內的三大都市圈集中,其他地區高齡化與少子化的現象加劇,到2040年全日本有896個市區町村(相當於日本地方自治體總數的49.8%)將面臨滅絕。

其中,北海道中部和東部等日本最重要的農業區,挑戰特別嚴峻。預估2040年,數十個農村裡20歲至40歲女性人口將比2010年減少50%,甚至高達87%。農村大約40%的人口將落在65歲或65歲以上,不但引發誰將耕種日本最富饒的農業區的問題,老人家的安養照護挑戰更形嚴峻。

雖然統計資料顯示,日本65歲以上老年人口佔總人口數的1/4,是個「超高齡國度」,台灣老年人口佔總人口數不到1/5,高齡化程度遠低於日本。但台灣類似日本《地方消滅》的情形早就上演,農村產業凋零所引發的人口外流、少子化與高齡化,速度甚至直追日本。

衛福部2010年調查,農業縣的失能率明顯較都市嚴重許多(紫色部分)(林金立提供)
衛福部2010年調查,農業縣的失能率明顯較都市嚴重許多(紫色部分)。(林金立提供)

農村缺乏長照資源,高齡化衝擊大

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「就我觀察,雲林縣水林鄉人口不到3萬,實際老人比率絕對超過1/5,」投入長期照護工作超過20年,現為雲林縣老人福利保護協會理事長的林金立表示,部分地區恐怕更高,有直追日本的趨勢。

林金立拿出一份雲林縣和新北市人口的曲線圖比較,自1960年代到2014年,雲林縣人口曲線發展穩定持平,但新北市快速攀升。「雲林縣人口穩定持平在70萬人,人都去哪了?就是都往北部、都市地方謀生,大概只有逢年過節才回來,」他分析說道。

根據《聯合報》報導,台北榮總高齡醫學中心主任陳亮恭在「全球人口高齡化之台日論壇」指出,台灣都市人口將在50年內「集體老化」,因應高齡問題刻不容緩。不過林金立認為,都市不須特別擔心,因為都市生活機能好,能滿足高齡化的長期照護需求,但農村生活機能不若都市便利,長照資源嚴重不足,因應高齡化衝擊,將比都會區吃力得多。

許多雲林人出外打拼,和北部大縣市相比,雲林縣人口成長穩定、甚至微量縮水。(林金立提供)
許多雲林人出外打拼,和北部大縣市相比,雲林縣人口成長穩定、甚至微量縮水。(林金立提供)

搞農村彩繪,喚不回流失的人口

然而對於農村來說,建構完善的長期照護制度固然非常重要,卻不應該作為因應高齡化的唯一解藥。

「人,才是王道!」林金立指出,只有社區復甦吸引人潮回流,農村才能發展,創造長照需求,否則在農村推動彩繪,興建一些老人無法使用的「健身器材」,並無法解決生活機能不便的問題。

林金立表示,一般人都以為人口老化,長照需求會越來越多。事實上,當農村人口越來越少,不僅老人日間照護中心難以為繼,連幼兒園、小學都可能被迫廢校,使得學童必須到隔壁聚落的社區上學。以雲林縣為例,民眾仍習慣將有照護需求的長輩接到北部居住,造成在地長照機構經營得非常艱辛。

改善公共運輸拉近城鄉,比蓋工業區更有效

要如何留住農村在地人口,甚至吸引人口回流,帶動社區復甦,也讓長照服務得以維持?林金立認為,改善交通條件是首要任務。

他以日本本州富山市的經驗為例,當地政府20多年前為解決人口老化的問題,除了希望「招商富裕地方」,還投入大筆經費興建長期照護中心,卻仍遏制不了人口持續外流,導致長照中心經營不下去。後來富山市政府改變方式,以都市計劃整合交通資源,讓市區機能重新復甦。

林金立說,富山市政府先盤點所轄區域的鐵路、輕軌、公車等大眾運輸站點,在站點半徑500公尺的範圍內,以獎勵容積率和補助無障礙設施的方式,鼓勵建商蓋「二世代住宅」,藉此吸引青壯年人口攜帶老年父母回流、同住。

同時,政府也協助調整交通時間、班次頻率,以縮短城鄉旅時為終極目標,讓老人只要步行10分鐘,就能方便、快速地轉乘交通工具,在1小時內抵達醫院、書局、日托中心,大幅提升老人活動的頻率和範圍。

從日本富山經驗看台灣,林金立舉例,「從斗六搭自強號到台中,車程能否從現在的一個多小時縮短為40分鐘?」他強調,如果農村到城市之間的通勤時間能夠大幅減短,那麼住在台中的雲林人比較會有動機搬回家鄉。

日本山富市規劃長照時,藉由公車、輕軌班次規劃,帶動城市發展,老人也可徒步搭乘大眾運輸系統就醫、休閒。(林金立提供)
日本富山市規劃長照時,藉由公車、輕軌班次規劃,帶動城市發展,老人也可徒步搭乘大眾運輸系統就醫、休閒。(林金立提供)

此外,也要思考如何透過規劃公共運輸拉近雲林縣內的城鄉距離,而不是落入「人口少代表沒有公共運輸效益」、「乘客少要減少交通班次」的思維。

「改善交通條件,人願意搬回來,才能帶動社區復甦,長照服務才能經營得下去,」林金立認為,這比透過蓋工業區吸引人流回鄉的方式,更容易實現。

農村需要多功能的綜合照護中心

解決農村高齡化問題,除了思考如何改善公共運輸拉近城鄉距離,規劃長期照護中心時,也可從社區居民的需求結合老人、幼兒或是身心障礙者的照護或托育,達到服務社區、收支平衡、永續經營的目標。

然而,利用農村現有資源規劃多用途的照護中心,卻可能面臨法令上的掣肘。有論者建議將偏鄉小學的閒置校舍,或地方「蚊子館」改造為日托照護中心,但實際情形是根據土地、建築相關法規,教育和社會福利事業分屬不同主管機關,會形成將「學校用地變更成社會福利用地,導致學校消失的情形」,教育單位因而意願不高,成功案例少之又少。

林金立指出,日本早期也遇到這項問題,解決之道是比較學校、身障或托育場所的建築標準,採用要求最嚴格的作為審查標的,解決法規多頭馬車而無所適從的情形。台灣或許可以參考日本經驗,由中央主管機關著手修改法規,便於活化閒置校舍或蚊子館改做多功能的照護機構,一舉數得。

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