邀沈默的多數人做夢─荷蘭烏特列支 能源轉型的城市對話

編按:本文為地球公民基金會於2017年5月11日在高雄所舉辦「能源轉型,市民參與-荷蘭烏特列支的城市對話」講座紀錄,講者賴慧玲,長期研究綠色能源,現為荷蘭鹿特丹伊拉斯姆斯大學博士生。

兩年前,一萬個居民收到了市政府的邀請函

想像,如果有一天,你突然接到一封來自市政府的邀請函,信上大致這樣敘述:

為了在2030年達到整個城市的碳中和,市政府需要您的協助!我們誠摯邀請您出席一場由市民擬定本市能源計畫願景的活動,這場活動將分別舉辦在三個週六,一共會花您十八個小時的時間。為回饋您抽空出席,市政府將提供價值約兩萬台幣的節能設施折價券,或價值約一萬元的購物禮券,以及免費的學習機會。※隨信附上活動相關能源知識供您參考。

身為一個普通市民的你,突然接到了共同擬定城市能源計畫願景的邀約,將會如何反應呢?

荷蘭第四大城烏特列支市的一萬個居民,兩年前收到這樣的邀請函,有約一千位民眾報名參與,然後由市府在這些人之中隨機抽出兩百位,最後,無論理由為何,有一百六十五位市民選擇出席了這一場頗具實驗性的城市論談。

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參與能源對話的民眾,興奮的呈現討論成果。(圖片來源:烏特列支市府。圖片提供/低碳生活部落格)

荷蘭過去大量依賴挖天然氣,面臨枯竭及後遺症

1959年荷蘭在境內發現天然氣田之後,便大量依賴化石能源,從那時開始,荷蘭全國的能源有九成左右來自化石能源,再生能源的比例到目前為止只有百分之五,比台灣高出僅約三個百分點。作為創新、永續發展推動大國,荷蘭的再生能源比例實在低得嚇人。

當荷蘭發現天然氣田存量即將枯竭,只能再維持約十七年左右之時,長期以天然氣為主體的能源結構,也給荷蘭帶來了一些問題。天然氣田採探所造成的淺層地震發生次數越來越頻繁,震度越來越強,讓1986年前從未經歷過地震的格羅寧根(Groningen)地區居民飽受驚嚇與生命財產威脅。

過去大量仰賴天然氣出口,政府雖賺進大筆收入(巔峰時期曾達政府總收入的一成,目前僅約0.8%),七O年代天然氣產值更是跟著石油危機帶來的能源價格一路飆升,貨幣不斷升值,壓縮了荷蘭國內農、工業發展,通貨膨脹、失業率增加、政府社福財政吃緊等嚴重問題,迫使政府進行產業結構調整,這也就是經濟學中有名的「荷蘭病」的來源。

荷蘭政府在2014年決議減產後,天然氣的開採也逐年減少,烏特列支市在這樣的國家發展脈絡之下,也展開了城市的能源轉型與討論。城市的願景,是在2030年達到碳中和的目標,然而,要使用什麼樣的綠色能源來取代現有的天然氣,成了爭議焦點。市政府推動的風力發電遭到風機設立地區居民的強力反對,整個計畫被迫停滯。

城市面對轉型需求,計畫卻不得民眾支持,苦惱的烏特列支市政府推出了一個創新的方式,將對城市能源願景的規劃工作,交到市民手中,再由市府來執行。

市府要市民「一起作夢」

城市論談(City Talks)就在這個氛圍底下誕生。這些自願參加,經過有條件的隨機抽選出的市民,在年齡、地區、性別上都頗能反映烏特列支市的人口組成,參與群眾中也有聽障人士與穆斯林等來自不同社群的代表﹝註﹞。

這一百六十五位市民,在活動的第一天,被告知要一起作夢,共同討論出屬於這個城市的能源願景。市府與籌辦團隊為了讓人人都能夠自在的提出不同的看法,並打破知識權力不對等的關係,特別將討論用小組、全體交錯的方式不斷打散、聚合,讓市民們不斷接觸不同的對話者,產生不同的火花,盡量消弭權威。

在討論進行的同時,場邊有能源專家與顧問們隨時待命提供諮詢,解答民眾在討論中對於能源議題的疑惑,而主持人也不斷提醒,這些專家的意見僅供參考,最後思考產出決定的權利掌握在每一位市民手上。畢竟你對於城市的願景,只有你自己最清楚,你的專業來自於你的生命經驗,而對於這場論談來說,這些才是最寶貴的資產。

在三天的對談結束後,市民們共同產出了一份「烏特列支能源計畫」,由市政府評估、轉譯之後,產出一份市政府根據民眾意見擬定的能源計畫,現在兩份文件都能在烏特列支市府網站上下載。

這個創新的公民參與行動,讓烏特列支市政府與規劃團隊Ecofys入選「歐洲城市組織(Eurocities)的獎項。

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城市對話的過程紀錄。(圖片來源:烏特列支市府,圖片提供/低碳生活部落格)

「沈默的多數人」與公務機關的對話

雖然事後訪調的結果,顯示97%的參與者都對活動表示滿意,這個城市論談依舊躲不過批評,而後續的各種計劃推動執行,也絕對不是一路順遂。批評者指出,價值約台幣一萬至兩萬元的回饋品是強烈的誘因,可能吸引到對能源議題完全無感的民眾,市民難道可以完全不受專家的建議所影響嗎?

而市政府不邀請NGO進入討論,並在最後只是「轉譯」了市民的願景而非全盤接收,市府掌握了最後裁決權,公民力量是否獲得完全的展現?談出共同的願景確實重要,然而擱置的爭議與價值的辯論又該如何解決?

在永續能源此類看來相當「艱深」的公共議題討論中,若能有平常完全不關心公眾事務的,所謂的「沉默的多數人」自願出席,那麼這個活動就已經可以說是成功一半了。

畢竟這個城市論談的主要目的即是「沉默的多數開口說」(The silent majority speaks),要如何讓這些人願意加入討論,讓他們的聲音能夠出現在一般充斥著公民社會與倡議團體的公共討論中,是這個活動關心的重點。活動之後要如何繼續保持民眾對公眾討論與能源議題的參與,也是市政府正在面臨的考驗。

在烏特列支的經驗中,除了引出「沉默的多數人」的聲音之外,公務員能在一個辦公室、爭議、抱怨之外的場合與同樣關心城市發展的民眾們接觸,也對他們產生了一定的鼓舞作用;對於市民而言,一個開放、平等、著重共識的場合,讓他們與其他同住在這個城市的居民產生了對話並建立信任關係,更棒的是,他們獲得了許多新知。

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烏特列支運輸、能源與環境副市長蘿特·范·何冬克女士 (賴慧玲攝。圖片提供/低碳生活部落格)

市府將願景規劃權釋出給市民

對於市政府而言,能夠在規劃階段,就了解民眾的願景,對於日後的計畫執行當然有所助益,而在活動中完全將願景規劃權釋出給公民,對他們來說絕對是一大嘗試。

雖然後來的市府版本並非對民眾版照單全收,而風機爭議兩造也只是暫時取得相互理解,然而,在這個過程中所建立的互信關係與相互理解,將會是市政府在未來執行任何計畫,推動任何政策時十分重要的資產。

在這場實驗中,讓人看見烏特列支市府與執行團隊的大膽、鼓勵創新的精神,面對挑戰時能夠跳出框架,展現出更有彈性、更開放、更平等的態度,做中學,有擔當的去處理問題。而城市論談不設限的讓人人輕鬆自由表達意見,並且採取「找出共識」優先、「討論非辯論」、「目標明確」的對話方式,讓公眾討論得以聚焦,並且能在三天十八個小時內共同產出一個計畫書。無疑是場相當精彩的城市論談。

這是一場長期的社會運動,能源轉型,要轉的不只是風機,還有社會的眾多面向。

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右邊為講者賴慧玲,左為同場另一講者工研院張瓊之(圖片提供/地球公民基金會)

註1:賴慧玲表示,在訪談中發現,事實上移民的出席意願不高,在語言上市政府雖能提供全力協助,但移民社群對城市相對低落的認同感也許是他們參與度較低的原因。

延伸閱讀:
一場能源民主的社會學習:荷蘭烏特列支能源城市對話
專家才能談能源?假的! 烏特列支市民能源對話除迷障

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