我與宜蘭的第一次相遇是在2012年。那年我高中畢業的暑假,在樸門設計課程裡,認識了南澳自然田的朋友。我們約定好我要去他們的農場換工,好好認識一下這片在島嶼東北角的平原。我從我熟悉的高雄市區上車,一路從南迴、台東、花蓮到宜蘭。相較於高雄,宜蘭的天氣相當潮濕但涼爽。那幾天常下雨,卻鮮少光害。我與當時遇到的夥伴躺在農場舊客棧的屋頂上看星星聊天,並以星辰陪伴入眠。

當時的我還沒有讀過大學,我對世界的認識還是很單純、甚至無知。我從高中的地理課本知道宜蘭的工業比較少,也因此環境比較少汙染、空氣比我的城市更要新鮮。我從歷史課本中讀到一兩句關於陳定南對於反對六輕設廠的堅持,以及宜蘭縣有台灣最早的縣級規劃指導。這對一個高中生而言並沒有多大的共鳴;但能夠看著星星、吹著夜裡的風、聽著廣袤田地間傳來的撲簌聲,這才是宜蘭價值對我的真正感動。

如今「宜蘭價值」受到空降代理縣長陳金德的挑戰,主要有三個面向:

(1)違規農舍房屋稅加價退稅:依照《房屋稅條例》第十一條房屋稅加價並未違法,但代理縣長決議未來取消違規農舍房屋稅加價,並依照行政程序法及稅捐稽徵法等規定,以行政行不差別待遇為由向已受徵稅者退稅。

(2)往後農舍興建不須臨路臨側:代理縣長認為此條「行政指導」違法違憲。卻忽略掉農舍興建是需要受到特許的行政行為,其母法《農業發展條例》授權權利伴隨著相當義務最小化對農地資源的衝擊

(3)農舍加設施共40%臨路新辦法,農舍不必鄰路臨側:代理縣長版本的《宜蘭縣農業用地申請興建農舍及農業設施容許使用審查辦法》將各項農業設施如曬場、農路、圍牆、農機室、蓄水池、資材室等臨路縱深不超過面積之40%。此項審查辦法可以說是在鑽母法《農業發展條例》的灰色地帶;母法訂定10%農舍及90%農業經營用地,但無基礎之農業設施可以蓋在農地任何角落,若是有基礎的農業設施則需要授權各縣市審查並同農舍不得多於40%面積。

代理縣長的版本等於為農舍前方的庭院(曬場)、蓄水池(水景)、圍牆(視覺屏障)、農路(汽車出入)、農機室(車庫)、資材室(儲藏室)配置大開方便之門:將設施臨路,農舍則更接近田中央。

在代理縣長攪和一池春水的當下,我們是該思考的是「我們應該追求什麼樣的農地使用倫理」,亦即使用一片土地,除了所有權、使用權等權利,亦伴隨著遵守土地使用與分區的「義務」。爬梳這些權利義務與政策視野,才能真正理解過去宜蘭價值的成功,以及當代宜蘭價值危機中如何定錨。從最常民的問題到政策工具的討論,為什麼政策上對「農村政策」與「規劃指導」的堅持,是「宜蘭價值」在農業生產環境保護上的關鍵因素。

為什麼政府可以管農舍與農用設施臨路臨界?

根據《農業發展條例》第十八條第五項「興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法,由內政部會同中央主管機關定之。」授權中央主管機關訂定《農業用地興建農舍辦法》進行細部規定,前縣長林聰賢又以《宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法》及《宜蘭縣廢(污)水排入農田灌排系統加嚴放流水標準》意圖抑制農舍交易。如今縣政府草擬《宜蘭縣農業用地申請興建農舍及農業設施容許使用審查辦法草案》之重點在於為「農舍不必鄰接道路或地界」開方便之門。

依據《農業發展條例》第八條之一第三項,農委會訂定《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》以供農業設施審查之標準;其中與農舍有關者為第 七條:「申請本辦法所定各項農業設施,其所有農業設施總面積,不得超過申請設施所坐落之農業用地土地面積之百分之四十……興建農舍之農業用地,其農業設施及農舍之興建面積,應一併納入農業設施總面積計算」。地方政府亦可自行訂定審查要點,例如《宜蘭縣農業用地申請農業設施容許使用審查作業要點》針對各類型農業設施進行規範。

依據《農業發展條例》載明農舍興建不得影響農業生產,發函給地方政府的「農舍經營計畫書」便針對「農舍用地應矩形配置於農地之地界線側及臨接道路」進行規範與行政指導,相較於地方自治較為上位。因此代理縣長針對「農舍加設施40%面積臨路」即可的版本,有可能與農委會的法規牴觸。

又代理縣長稱「農舍臨路臨界」違反法定原則,但自身又草擬「農舍加設施40%需臨路臨界」之規定,係為前後矛盾。其真正的原因正是以設施挾帶,為農舍不必臨路臨界解套。但此草案忽略掉農舍是受到行政的特許,其權利伴隨著相當義務。事實上農舍規定臨路臨界本身不違法,但以違法違憲這項無根據的理由,就僅僅是要拿出來當擋箭牌,甚至前後矛盾。

為什麼要保留這麼多農地?

很多人質疑為什麼台灣要保留那麼多農地不開發,我們可以像以色列一樣走「滴灌農業」的栽培方式云云。事實上這些農地無法,也不應該大量開發。首先,這些椪風的房屋市場必有泡沫之日,須由投資人或自住者認賠。第二,每一筆開發的土地都是對農業生產環境的破壞,除了破壞土壤資源更汙染水源等基礎生產條件。第三、這些農地具有農業多功能性的價值(農業、糧食、蓄水調節、地下水挹注、微氣候、景觀美質、農村社區關係、生物多樣性等),在開發以後將不復存在。

另一方面,若能保留農地,並且完善租賃流動制度,則可讓農民更有效運用土地資源完善生產規劃,進行農業加值化、精緻化,最重要的是「規模化」。早期文獻即指出台灣各地農場經營規模約落在2.3公頃至3.3公頃為宜,亦即家庭專業農需要近三公頃的土地才得以養家活口。

以德國的農地政策為例,除了鼓勵一子繼承、鼓勵土地租賃流動。在面對農業「生產跑步機」與「利潤率下降趨勢」的過程中,有需要的家庭型農場得以自行決定是否擴大生產規模,以維持生計。而台灣平均農戶面積規模僅1.02公頃,部分農地又以每「坪」行情計價;也因此兼業農戶需要兼差維持收支平衡,年輕族群也因農業難以維持生計而卻步投入農業生產。 

我們進口外國便宜糧食,用以降低勞工生活成本;卻放任都市與鄉村土地價格高漲,顯示國家土地、農地政策之退守。同時不思鼓勵部分家庭農擴大生產,任農業就業人口老化,實為鄉村政策之失敗。政府未能讓民眾了解道農地的積極價值(規模經濟)與消極價值(多功能性),是為過去政策的錯誤。未來不論未來政策或個體農戶選擇投入家庭型或進攻型農業生產,都不能規避農地價格的基礎生產工具問題:農地價格要合理、農地租賃要流動、農地功能要保護。如此才能確保農民生計無虞。

農民辛苦一輩子可不可以蓋農舍?

對於農民的生計、保險與長期照顧等社會政策,我在另一篇文章〈年金改革聲浪中的「農保」與「老農津貼」該何去何從?〉有詳細的爬梳應將農地與農業人力政策結合,以保障農民傷殘風險或老年生活之需。而農民辛苦一半子,當然有權利起造房屋。但是起造房屋的地點不應該是「適合大規模生產用的農地」而是以「居住用的農村」為主,「次級農地」為例外。

巴伐利亞「農改建」重劃,以集村為原則地利共享。

政府農舍政策本身就應「集村為主散村為輔」及「地利共享」之原則。以德國農地重劃取得建地(農改建)為例,政府在重劃前會購買農地以向受改建地者進行換地補償。所有受重劃影響者在過程中均需要捐地(大約5-10%)以做為新的公共設施以及補償。而可分得較大份之建地以及依照地力條件分配與過去農作時面積相當的農地。

因此德國不會有拆大埔或者航空城等農民因土地徵收而喝農藥自殺的案例;更不會有人因為「農改建」大賺錢或因為「農改工」而流離失所失去生計資源,因為所有重劃工作都依照農民繼續務農或轉行意願進行規劃。德國集村之成功在於農業用地是整體規劃的,農改建地利共享沒有炒作空間,但農民卻能以低廉價格購得土地起造新居。而非整天想著投機炒作土地價格,不僅哄抬土地價格使農民難以負擔、更是破壞農業與實業的生產要素基礎。

依據上述農村為主的原則,短期而言政府應該確立農業用地破壞最小化,長期而言,政府要透過適當的開發、交換、分合、與重劃,讓宜蘭的農田地景從現階段的散村農舍過渡到可負擔的集村農舍建設,以集中公共服務與基礎設施,強化照顧與社群機能,均衡城鄉生活品質。

最重要的是讓個世代的農民能在集村中達成「社會生活」的需求。同時間應規定農民身分才能持有的集村農舍,並獨立於供城市郊區使用的低密度住宅,以分化房屋次市場避免集村農舍的價格投機,並且最終能避免農舍興建於農地上,以促進生產效率及規模、保護農業多功能價值;同時真正照顧到農民起造與生活需要。

例如,若往後能以集村起造規劃為原則,則個體農舍不必再負擔灌排標準所要求的汙水處理程序,而是交由重劃中共同的汙水處理設施負擔,增進居住效率。亦或者長照2.0的工作人員,能於集村內完成主要的共同照顧工作,節省照顧資源。若未來執政者有心,應將農地重劃修法、完備集村建設法源、進行散村改集村評估等;使地利共享,又能讓農民得以起造舒適的住宅自用。

「宜蘭價值」:規劃治理的新可能。

陳定南擔任縣長時期,就聘請各民間、學術與他國官方單位例如淡江建築所、台大城鄉所、新加坡官方規畫師劉太格等陸續訂定《宜蘭縣綜合發展計畫》、《2001新蘭陽計畫》與《宜蘭縣總體規劃》,奠定了宜蘭縣空間開發的準則。2014年宜蘭縣政府又提出《宜蘭縣願景計畫:宜蘭縣景觀綱要計畫》針對地景及觀光等通盤規劃。這些規劃準則與上位指導的意義,在於通盤考量個地方風土條件,並對開發需求進行盤點,以通盤規劃各項資源使用的程度,確保居民生活品質。

也因此陳定南才有勇氣說出「縣府發現六輕的汙染總量非封閉性的蘭陽平原所能承受」,並重申依照區域計畫法反對建立石化上中游的原料廠。並以《宜蘭縣綜合發展計畫》為本,強調農漁業、輕工業、觀光業為宜蘭的經濟發展目標與地方發展策略。

以美國奧勒岡州為例,奧勒岡州以州規劃準則引導州內重要規劃,包含公民參與、土地使用、農地、林地、教科研公共空間、水空氣品質、危險區域、休閒遊憩需求、經濟發展、住宅、公共設施、交通運輸、節能與能源開發、都市化、維拉米特河道自然河岸、出海口、海岸、海灘、海洋資源等 ;相當於我國國土計畫的層級,卻相對詳細許多。尤其又以都市成長邊界(Urban Growth Boundary)值得台灣學習。

該規劃準則規定,在都市成長邊界以外,亦非鄉村住宅區域者原則上不可設立房屋,例外者需經審查。透過十年預期的方式,得以保護農業用地,並有效引導都市土地的合理擴張。這正好是台灣所欠缺的,我們需要確立農村住宅用地與都市成長邊界,有效引導住宅坐落於合理的基地,以利設施集中及避免汙染擴散。其他例如再生能源開發(宜蘭地熱)、交通規劃(直鐵爭議)、出海口與海洋資源保育等等(海洋保護區MPA)亦均值得台灣各級規劃指導學習。

以德國為例,聯邦政府有上位的空間秩序法與方案,亦相當於我國國土計畫法與國土計畫的規定,並對下層計畫產生實質規範作用。在縣市層級則有空間規劃、營建計畫與重劃計畫等進行空間與營建規範,以及景觀計畫等維護地景秩序。也因此我們可以期待,若國土計畫法能有效管理各處優良農地,並且判定出適合開發的集村用地,我們能以時間換取空間,挽救還未遭到破壞的農地資源。

德國國土規劃體系,完整的國土規劃體系是空間秩序的基礎。

「宜蘭價值」的下一步可能

環境不可能一成不變。我們所面對的河流與土地,每天都在進行各式各樣的循環、分解與重生的機制。我們不必、也無法奢求永遠不改變的鄉愁,永遠翠綠的農田與未遭碰觸的原始山林。但我們可以在政策與規劃上,為生產環境及自然地景留下一些保護的空間。人類是社會的動物,我們需要居住、飲食、好好過生活。大部分的人自食其力,為的就是飽餐一頓以及有個遮風避雨的棲身之所。我們可以透過規劃,讓人類的建成環境放置於自然環境中但減少我們對自然環境的衝擊,讓資源能有效利用與延續,尤其是農地資源。

如果有人要以立基於「拚經濟」比較重要的意識型態來反駁我的論點,我們可以思考論語子路篇:「子適衛,冉有僕。子曰:『庶矣哉!』冉有曰:『既庶矣,又何加焉?』曰:『富之。』曰:『既富矣,又何加焉?』曰:『教之。』」。台灣已經是接近富足的社會了;經濟生活與人民生計當然重要,但如果這樣的過度發展掠奪環境資源、汙染人民健康與侵蝕國家土地資源,我們是不是能換個角度,用規劃與政策工具,透過民眾參與及公共機制,讓經濟發展能與上述的價值並存共生,讓資源能有效的再生產,達到真正的環境永續。

這就是重拾「宜蘭價值」的重要性,「宜蘭價值」是台灣務實環境主義治理的標竿。新的「宜蘭價值」應該是在空間上「整合集村」集中農舍、訂定「都市發展邊界」、發展新能源、地景觀光、農漁業永續發展。我們應督促農委會深化農村政策、內政部及縣市政府完備各級規劃指導。如此才能避免再將宜蘭農舍當成低密度別墅住宅炒作的台北郊區。並且用務實的、民主的規劃治理,讓宜蘭真正成為以農為本,以宜蘭作為地方出發的宜居縣。

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