文/謝志誠(財團法人農村發展基金會董事長)

日本政府為了解決都市人口密集和地方村落人口流失的不均衡發展危機,自2009年起,就由總務省提出「地域振興協力隊推進綱要」以吸引都市人搬到鄉下去,最後定居下來。2012年12月,安倍二次執政,為了挽救日本沉寂多年的經濟困局,在他的安倍經濟學中提出「激勵地方小經濟圈再生」(地方創生)(日語:ちほうそうせい)政策,並決定將地方創生拉高至整體國家戰略層級,以建立「地域、人才、工作」三者正向循環發展的地方創生關係為目標。

在法律上,先後通過了《町、人才、工作創生法》、《地域再生法》,作為相關政策推動的法源依據。在組織建制上,則於內閣府設立「町、人才、工作創生本部」,由總理大臣親自擔任本部長,並新設一個「地方創生擔當大臣」職務,主責地方創生政策的全力推動。

在政策上,則提出所謂「地方創生版的三支箭」:情報支援之箭(建置地域經濟分析系統)、人才支援之箭(包括地域活性化傳道師、地方創生守門人、地方創生學院、地方創生實習制度、人才支援地方創生等),以及財政支援之箭。

中央對地方支援的三支箭
町人工作創生法架構

台灣目前層級為行政院設「地方創生會報」,國發會統籌協調

台灣與日本一樣面臨總人口減少、高齡化、人口過度集中在大都市及鄉村發展停滯等問題,為解決我國總人口減少、高齡少子化、人口過度集中大都市,以及城鄉發展失衡等問題,行政院成立「地方創生會報」,由中央部會、地方政府及關心地方創生領域的民間產業負責人與學者專家組成,並由國發會負責統籌及協調整合部會地方創生相關資源,落實推動地方創生工作。

2018年5月,行政院賴清德院長親自主持「行政院地方創生會報」,決定將地方創生定位為國家安全戰略層級的國家政策,以積極因應我國總人口減少、高齡少子化、人口過度集中大都市及城鄉發展失衡等問題,並以促進島內移民及首都圈減壓,達成均衡台灣為目標,並將2019年定為「台灣地方創生元年」。

相對於日本的「三支箭」,我國國發會則擬定台灣版的「企業投資故鄉」、「科技導入」、「整合部會資源」、「社會參與創生」、「品牌建立」等五支箭,要來解決台灣面臨的難題。

倡議制定「地方創生條例」,法制化導引資源至弱勢地區

至於是否要有專責單位?或制定地方創生專法?官方態度則欠缺明確。但,立法院法制局於2018年7月發表「推動地方創生政策研析」報告,建議建議應朝制定專法之方向推動,較為適宜。

由於這是台灣繼1994年推出「社區總體營造」以來,再度對地方振興與社區發展提出來的政策新方向。是一個可以透過政策推動,把國家資源引導落實到相對弱勢的地區與人民身上,讓台灣每個角落都能夠獲得合適的創新發展機會,也就是「均衡台灣」的目標,其重要性可比擬過往的「經濟建設計畫」和「社區營造」所留下的歷史貢獻和長遠影響力。

圖表來源/城鄉分署

《地方創生條例(草案)》參考內容

爰此原則野人獻曝,筆者提出地方創生法制化之芻議-《地方創生條例(草案)》,權供大家參考。承續行政院自2018年5月召開的第一次「行政院地方創生會報」及國發會陸續發布的政策與舉辦的說明會,《地方創生條例(草案)》(以下簡稱“本條例”)在架構上以政策延續為基礎,共分五章,十九條條文。要點如下:

一、主管機關

本條例主管機關:在中央為國家發展委員會;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府;在鄉(鎮、市)為鄉(鎮、市)公所。(草案第二條)

二、優先推動地區與地方創生特區之指定

1、中央主管機關應訂定標準,指定符合該標準之鄉(鎮、市)為地方創生優先推動地區。地方創生優先推動地區由行政院公告,並刊登政府公報。(草案第三條)

2、中央主管機關應針對有必要採行特別措施予以活化之地方創生優先推動地區,報請行政院核定為地方創生特區。地方創生特區之指定與經營,另以法律定之。(草案第四條)

三、地方創生組織

1、行政院設中央地方創生會報,其任務為:(1)核定地方創生國家戰略。(2)督導、考核中央及直轄市、縣 (市)地方創生相關事項。(3)其他依法令所規定事項。中央地方創生會報由行政院院長、副院長兼任召集人、副召集人;委員若干人,由行政院院長就政務委員、秘書長、有關機關首長、企業人士及具有地方創生經驗之專家、學者派兼或聘兼之。中央地方創生會報設中央地方創生會報工作小組,由中央主管機關就現職人員派兼之,處理地方創生會報幕僚作業。(草案第五、六條)

2、轄區內有經指定為地方創生優先推動地區之直轄市、縣(市)政府應設立直轄市、縣(市)地方創生會報,其任務為:

(1)核定直轄市、縣 (市) 地方創生戰略。(2)核定直轄市、縣 (市)地方創生事業計畫。(3)督導、考核轄區內地方創生相關事項。(4)其他依法令規定事項。直轄市、縣(市)地方創生會報由直轄市、縣(市)政府正、副首長兼任召集人、副召集人;委員若干人,由直轄市、縣(市)長就有關機關、單位首長、企業人士及具有地方創生經驗之專家、學者派兼或聘兼。直轄市、縣(市)設地方創生工作小組執行直轄市、縣(市)地方創生會報事務;其組織由直轄市、縣(市)政府定之。(草案第七、八條)

3、經指定為地方創生優先推動地區之鄉(鎮、市)公所應設鄉(鎮、市)地方創生會報,其任務為:

(1)核定鄉(鎮、市)地方創生戰略。(2)核定鄉(鎮、市)地方創生事業計畫。(3)督導、考核轄區內地方創生相關事項。(4)其他依法令規定事項。鄉(鎮、市)地方創生會報召集人一人、副召集人一人。召集人由鄉(鎮、市)長兼任;委員若干人,由鄉(鎮、市)長就有關機關、單位主管、企業人士及具有地方創生經驗之專家、學者派兼或聘兼。副召集人由召集人指定一名委員兼任之。鄉(鎮、市)設地方創生工作小組執行鄉(鎮、市)地方創生會報事務;其組織由鄉(鎮、市)公所定之。(草案第九、十條)

三、地方創生國家總略及直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方創生戰略

1、中央主管機關應以落實均衡台灣為目標,制定地方創生國家戰略,表明下列事項,作為擬定直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方創生戰略、地方創生事業計畫之指導及推動地方創生之依據:

(1)地方創生之願景。(2)地方創生之目標。(3)地方創生之策略。(4)地方創生之基本理念。(5)地方創生之推動原則。(6)地方創生之推動戰略。( 7)地方創生之推動架構。且地方創生國家總合戰略應至少每四年檢討修正一次,報請行政院中央地方創生會報核定,作為推動地方創生之政策依據。

2、轄區內有經指定為地方創生優先推動地區的直轄市、縣(市)政府及經指定為地方創生優先推動地區的鄉(鎮、市)公所得參酌地方創生國家戰略,並根據各該政府的實際情況,制定各該直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方創生戰略(非強制性)。直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方創生戰略應至少每四年檢討修正一次,報請各該直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方創生會報核定,其應表明之事項,由中央主管機關定之。

四、地方創生事業之推動

1、 直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所應結合相關目的事業主管機關、企業及民間團體,參酌地方創生國家戰略及各該直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)地方創生戰略,並根據各該政府之實際情況,研擬各該直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)地方創生事業計畫。

第一項地方創生事業計畫應表明之事項、提案方式與申請程序、審核程序等辦法,由中央主管機關定之。

執行第一項地方創生事業計畫所需經費,中央主管機關得覈實給予補助。中央主管機關並得同意受補助者以代收代付方式執行。(草案第十三條)

2、國民應深刻理解我國總人口減少、高齡少子化,以及城鄉發展失衡等問題,盡力配合各級政府推動之地方創生政策。。(草案第十四條)

3、各級政府為推動地方創生,得要求有關政府機關或民間團體提供資料,必要時得徵詢其意見。。(草案第十五條)

4、政府應提供優惠措施引導企業投入地方創生事業。。(草案第十六條)

5、中央主管機關應統籌及協調整合部會相關資源,落實推動地方創生工作。。(草案第十七條)

6、各執行機關執行本條例規定之事項,得委任或委託其他機關(構)、法人或團體辦理。(第十八條)

(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

延伸閱讀:日本地方創生專題│地域振興協力隊 & 移居地方的人們

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