行政院定調2019年為「地方創生元年」，但究竟地方創生是什麼？與過去推動多年的「社區營造」有什麼區別？當台灣移植日本地方創生經驗，但兩國社會體制、面臨課題不完全相同，台灣要如何發展出自己的地方創生版本？有什麼可向日本學習，又有什麼需要調整？
為深入瞭解台灣推動地方創生的政策意涵與實踐可能，《上下游》專訪國發會副主委曾旭正，其為地方創生政策重要推手，長年從事與社區營造相關工作，過去擔任南藝大建築藝術研究所所長，也積極促進學生參與土溝社區營造，以下專訪以問答方式完整呈現。
Q：國發會為何提出「地方創生」？期望解決什麼問題？
A：日本在2009年達到人口成長高峰後，開始往下走，地方人口衰落，更有說法指出，2030年日本將會有八、九百個村落消失，這樣的警語與焦慮，促成日本在2014年具體提出地方創生政策。
台灣在2024年達到人口高峰後，總人口數也將開始走下坡，推估之後每15年，將減少一百萬人口，在2054年，台灣人口將不到兩千萬人。總人口減少加上人口集中都市、都會區，造成地方弱化現象。現在有些村落都只剩七、八十歲老人，等這些老人過世，整個村落就會消失，我們希望在還沒達到人口高峰前，就先有應對措施。
新聞背景：「地方消滅論」促成安倍內閣成立「城鎮、人、工作創生本部」，中央強勢主導，通過〈地方創生法案〉、〈地域再生法改正案〉，制定「國家版綜合戰略」，於2015年展開為期五年的第一階段計畫，提出具體展望：2060年日本人口維持一億人、實現國民的希望出生率1.8%（2016年為1.45%），同時喊出「東京遷入人口減少6萬、遷出人口增加4萬」目標，希望舒緩人口過度集中都市、鄉村過疏凋零的情形。
Q：如何定義「地方」？
A：都市、都會區之外都稱作地方，包括鄉鎮、村落等。鄉村長期面對人口老化，有萎縮危機，加上長期南北失衡，行政院希望均衡台灣，首都減壓。
Q：地方創生跟過去社區營造、農村再生的差異？
A：我覺得社區營造跟地方創生精神類似，都強調自發性跟大家一起努力面對問題，但地方創生會著重面對人口流失問題。社區營造尺度也限縮在社區、部落，地方創生則是以生活圈作為整體思考範圍。以提供就業機會來說，如果從一個村落去想可能性不多，但若從生活圈角度去思考，包括教育、生產、環境保護，都有可能增加就業機會。
過去社區營造沒有人口流失的問題意識，只有提升社區光榮感，做了許多環境改造，但到底是為誰做？當你把人留住、吸引人回流當成重要目標，作法就不同。老實講過去社區營造跟企業沒關係，只跟熱心人士有關而已，但當你建立人口流失意識，就會思考要有足夠工作機會，要能跟在地產業連結，發揮在地農產特色，很多銷售、行銷工作機會就產生。
過去社區營造憑感覺，但現在地方創生要靠數據，去檢視人口數據是否增加、產業是否成長，如何讓地方有清楚的問題意識，並且找出作法，這是地方創生重點。
Q：實際如何推動地方創生？有什麼樣政策工具？
A：日本地方創生是由政府特別撥列一筆經費專門推動。但台灣是由行政院成立地方創生會報，由國發會當主要幕僚，定期檢討相關成果。
國發會盤點各部會地方創生的相關計畫，包括教育部、經濟部等，利用既有計畫經費去推動，而非再特別撥列經費。這些既有資源有上億經費，只是過去沒有清楚問題意識。
國發會首先跟各部會互動，調整補助方式、計畫重點，讓補助計畫是真正對地方創生有幫助，調整好各部會計畫後，地方再依照各自需求申請。
以農委會水保局的大專生洄游計畫來說，我們會鼓勵他們把計畫做大，原本沒有人口問題意識時，可能只做一小部分。那現在擴大、調整計畫，讓他們施力的方向，對於留住人口及人才回流有幫助。
這東西像軍火庫，我們把手槍、步槍、火箭筒整理好，地方依著需求去申請。有些地方需要強化環境特色，就去申請內政部營建署計畫；有些需要花力氣帶動產業，就去申請經濟部計畫。地方政府要知道自己需要什麼，我們是讓資源跟地方能夠對接起來。
Q：台灣移植日本地方創生經驗，但兩國環境、社會存在差異，台灣要如何發展出自己的地方創生版本？有什麼可向日本學習，又有什麼需要調整？
A：總體來說面對困境類似，日本也面臨人口減少、往都會流動。但我們不一樣的地方在於，日本人口是台灣五倍，國土面積是台灣十倍，密度較低，可居住地廣，寺町村之間距離較遠，往往相距二、三十公里，而台灣密度相對較高，就算從台北到高雄也不會太遠，相對來說地方創生比較容易。
不同於日本以鄉鎮為地方創生單位，考量台灣各鄉鎮距離近，傾向以三、四個鄉鎮集結成生活圈，作為地方創生單位，盤點公共設施、就業機會等，而不是每個鄉鎮都需要一整套。要讓地方人口回流，應從生活圈角度去想，而不是單一鄉鎮。
此外，日本設置故鄉稅，國人可以指定一部分的稅給故鄉。台灣也正在思考研擬相關稅制，未來國人可能可以指定一定比例稅給故鄉，或是任何鄉鎮，地方以當地特產作為回饋，像是台南溫泉旅遊券、白河蓮子等。當有這樣的稅制出現，會變成全民動員，地方為了爭取稅收，會更積極找出地方特色，同時也能增加地方跟國人的連結，當你拿到旅遊券，你就會想去當地觀光，對地方創生有鼓舞作用。
新聞背景：日本故鄉稅實例─2015年上半期收到超過十億日圓的捐款、榮登冠軍寶座的宮崎縣都城市，以「肉與燒酌之都」打響名號，推出日本第一豪華組合，捐款500萬日圓，可獲贈半頭和牛與七種不同口味、總計15公升燒灼的豪華組合，成功引起話題，尋常百姓捐兩萬日圓，也能得到兩公斤A5等級的和牛，十分划算。
日本為鼓勵地方好好掌握、分析當地狀況，建立RESAS網站，統整地方整體資料，包括人口、社會、經濟等，幫助地方了解自己。台灣也會建立類似網站，目前各部會都有相關統計資料，只是要把資料連接起來，讓地方能有系統地分析自己。
Q：台灣與日本地方創生發展落差將近十年，台灣現在處在什麼位置，又要如何前進？
A：這要分好幾個角度來看，若從問題意識覺醒程度來看，可能跟十年前日本人一樣，不覺得人口流失很嚴重。但若從地方政府的整備程度跟能量，以鄉鎮公所這層級來看，可能跟日本差個二、三十年距離。
但我也常在想，其實不能講我們跟他差三十年，因為這意思是，三十年後，我們就會跟日本一樣。但如果沒找到正確方向，我們永遠都達不到那目標，台灣地方創生要先調對方向，才能達到日本現在成功的經驗。
我們到日本參觀時，小地方的町公所人員都對地方有自豪感，甚至町長還提出人生哲學，「每個人只要在腳下的地方一直挖、一直挖，泉水就會湧出來。」於是他們回到故鄉蹲點，相信做久就會有成果。
但反觀台灣鄉鎮公所，根本遇不到這種人，流動性又高，希望地方創生能產生刺激，讓地方開始思考當地的問題。若要促成當地的自發性，長時間來看，初期就是先支持起一些案例，告訴大家這做得到，成功的案例有實質鼓勵性，大家會慢慢覺得有可能，也跟著來做看看。
以南投竹山來說，當地發展出小鎮文創，建立當地產業鏈，也提供許多專業換宿，幾年下來累積兩、三百人。這模式不只年輕人可以發揮專長，幫助在地發展，年輕人也可以用不一樣方式認識台灣。如果全台有兩、三百個點，在做專業換宿，讓它成為運動，對年輕人來說，是跟在地很好的連結。
Q：產業是地方創生中的重要一環，要如何提供當地適當就業機會？
A：地方創生是要去翻轉過去錯誤概念，像是認為都市才好，只有都市跟非都市概念，鄉村沒有主體性，某種程度甚至會輕視鄉下，認為小孩要去都市才能有好發展。
我們應該建立鄉村主體性，關鍵就是提供適當的就業機會，只要有就業機會，鄉村生活是很好、值得追求的，要慢慢建立地方的重要性跟價值。
在提供地方就業機會方面，除了中央總體政策，特別投資中南部發展，增加就業機會。另一方面，如果國人對於都市之外的生活，有個新想像跟追求，就有可能產生新的產業。
像是有位年輕人回家接手爸爸的水電行，他提供不同以往的服務，冬天提醒客戶冷氣要檢查維修，或是年紀較大的客戶透過他換燈泡、採購新電器產品。把新的經營概念帶進舊有產業，這部分就會創造很多新就業機會。
或是在地居民司機兼導遊，提供特別的導覽服務，如何善用地方條件，提供深刻的體驗方式，從這角度去想，會有些新的工作跑出來，觀察地方問題找出可以做的事，並發展成商業模式。
木下齊（日本地方創生推手）給我們很大啟發，過去推社區營造、農村再生時，很避諱跟錢有關，就靠政府補助，不去想若要永續經營如何收費。後來我很鼓勵社區成立合作社，可以收錢作為股金，以支付初期運作成本，盈餘的多少比例再回饋給社區。
新聞補充：日本地方創生的重要案例─西粟倉村開辦「地方創業學校」，村內新企業只要提出年間營業額一億日圓的事業計畫、或是僱用增加十人，明年就能得到一千萬日圓以上的補助金，「我們的目標是，能夠培養出不用國家的補助，也能夠成功自立的在地新企業。」
Q：如何避免地方創生變成由上而下，或是各地方政府的搶錢計畫？
A：我們不主張由上而下，還在思考跟地方互動方式，但會打破地方搶錢想法，如果只是比賽寫計畫書就沒意義了。過去中央有什麼政策，大家都會以為這是搶錢計畫，現在也有很多縣市在打聽要怎麼寫計畫。
未來開放大家提出計畫時，會特別審核是否有足夠討論過程、好的創意才能執行，而不是抄襲別人、人云亦云。年底前會將計畫操作模式報院通過，包括執行細節、地方提案指引等。
適當競爭是好事，這也是台灣人個性，「輸人不輸陣，輸陣歹看臉。」當隔壁鄉鎮很認真，地方居民就會質疑自己鄉鎮怎麼都不動，良性競爭可以成為動力來源。
Q：地方創生政策是短期或長遠計畫？若有天您離職，該政策是否有可能中斷？
A：（台灣的地方創生）政策年底才會有確定計畫出來，但不可能一年就結束，短期計畫至少也會有四、五年，長期計畫要再去構想，但會持續下去。就像社區營造一樣，1994年推到現在二十幾年，很多部會內部還是保有類似計畫，在台灣想做社區營造不怕沒資源，地方創生也類似，即使以後換人執政，也會持續下去。
這時刻是個重要時間點，因為過去幾十年都市化跟工業化發展，年輕人都在都市出生、長大，欠缺鄉村經驗，對他們來講，鄉村太陌生，泥土很危險、很髒，這鄉村經驗有世代差異。
隨著時間變化，越來越多新一代在都市長大，他們對鄉村理解跟投入的心會慢慢不見，所在現在這時刻，要引導年輕人進到鄉村，讓他們至少知道鄉下並不是想像中的差，少數人可能會因此願意留下。其他多數人或許沒有留下，但也沒關係，至少知道鄉村困境且願意支持。
這社會不會因為政策就短時間翻轉，只能期待好的做法，可以帶動一些人跟著有些正向轉變，「像個火苗，不要太快就滅掉，到最後星火燎原。」我是抱這樣心態，多出點力量支持成功案例，讓更多人有信心這樣而已。
