行政院定調2019年為「地方創生元年」,但究竟地方創生是什麼?與過去推動多年的「社區營造」有什麼區別?當台灣移植日本地方創生經驗,但兩國社會體制、面臨課題不完全相同,台灣要如何發展出自己的地方創生版本?有什麼可向日本學習,又有什麼需要調整?

為深入瞭解台灣推動地方創生的政策意涵與實踐可能,《上下游》專訪國發會副主委曾旭正,其為地方創生政策重要推手,長年從事與社區營造相關工作,過去擔任南藝大建築藝術研究所所長,也積極促進學生參與土溝社區營造,以下專訪以問答方式完整呈現。

國發會副主委曾旭正(攝影/劉怡馨)

Q:國發會為何提出「地方創生」?期望解決什麼問題?

A:日本在2009年達到人口成長高峰後,開始往下走,地方人口衰落,更有說法指出,2030年日本將會有八、九百個村落消失,這樣的警語與焦慮,促成日本在2014年具體提出地方創生政策

台灣在2024年達到人口高峰後,總人口數也將開始走下坡,推估之後每15年,將減少一百萬人口,在2054年,台灣人口將不到兩千萬人。總人口減少加上人口集中都市、都會區,造成地方弱化現象。現在有些村落都只剩七、八十歲老人,等這些老人過世,整個村落就會消失,我們希望在還沒達到人口高峰前,就先有應對措施。

新聞背景:「地方消滅論」促成安倍內閣成立「城鎮、人、工作創生本部」,中央強勢主導,通過〈地方創生法案〉、〈地域再生法改正案〉,制定「國家版綜合戰略」,於2015年展開為期五年的第一階段計畫,提出具體展望:2060年日本人口維持一億人、實現國民的希望出生率1.8%(2016年為1.45%),同時喊出「東京遷入人口減少6萬、遷出人口增加4萬」目標,希望舒緩人口過度集中都市、鄉村過疏凋零的情形。

日本移居者田川寿一和家人們。(圖片來源/上下游資料照。攝影 / 近藤悟)

Q:如何定義「地方」?

A:都市、都會區之外都稱作地方,包括鄉鎮、村落等。鄉村長期面對人口老化,有萎縮危機,加上長期南北失衡,行政院希望均衡台灣,首都減壓。

Q:地方創生跟過去社區營造、農村再生的差異?

A:我覺得社區營造跟地方創生精神類似,都強調自發性跟大家一起努力面對問題,但地方創生會著重面對人口流失問題。社區營造尺度也限縮在社區、部落,地方創生則是以生活圈作為整體思考範圍。以提供就業機會來說,如果從一個村落去想可能性不多,但若從生活圈角度去思考,包括教育、生產、環境保護,都有可能增加就業機會。

過去社區營造沒有人口流失的問題意識,只有提升社區光榮感,做了許多環境改造,但到底是為誰做?當你把人留住、吸引人回流當成重要目標,作法就不同。老實講過去社區營造跟企業沒關係,只跟熱心人士有關而已,但當你建立人口流失意識,就會思考要有足夠工作機會,要能跟在地產業連結,發揮在地農產特色,很多銷售、行銷工作機會就產生。

過去社區營造憑感覺,但現在地方創生要靠數據,去檢視人口數據是否增加、產業是否成長,如何讓地方有清楚的問題意識,並且找出作法,這是地方創生重點。

Q:實際如何推動地方創生?有什麼樣政策工具?

A:日本地方創生是由政府特別撥列一筆經費專門推動。但台灣是由行政院成立地方創生會報,由國發會當主要幕僚,定期檢討相關成果。

日本政府撥付經費推動地方創生,圖為農水省舉辦地域振興隊說明會,鼓勵居民移居鄉村,並給予薪水協助初期就業(圖片來源/上下游資料照。攝影/邱劍英)

國發會盤點各部會地方創生的相關計畫,包括教育部、經濟部等,利用既有計畫經費去推動,而非再特別撥列經費。這些既有資源有上億經費,只是過去沒有清楚問題意識。

國發會首先跟各部會互動,調整補助方式、計畫重點,讓補助計畫是真正對地方創生有幫助,調整好各部會計畫後,地方再依照各自需求申請。

以農委會水保局的大專生洄游計畫來說,我們會鼓勵他們把計畫做大,原本沒有人口問題意識時,可能只做一小部分。那現在擴大、調整計畫,讓他們施力的方向,對於留住人口及人才回流有幫助。

這東西像軍火庫,我們把手槍、步槍、火箭筒整理好,地方依著需求去申請。有些地方需要強化環境特色,就去申請內政部營建署計畫;有些需要花力氣帶動產業,就去申請經濟部計畫。地方政府要知道自己需要什麼,我們是讓資源跟地方能夠對接起來。

Q:台灣移植日本地方創生經驗,但兩國環境、社會存在差異,台灣要如何發展出自己的地方創生版本?有什麼可向日本學習,又有什麼需要調整?

A:總體來說面對困境類似,日本也面臨人口減少、往都會流動。但我們不一樣的地方在於,日本人口是台灣五倍,國土面積是台灣十倍,密度較低,可居住地廣,寺町村之間距離較遠,往往相距二、三十公里,而台灣密度相對較高,就算從台北到高雄也不會太遠,相對來說地方創生比較容易。

不同於日本以鄉鎮為地方創生單位,考量台灣各鄉鎮距離近,傾向以三、四個鄉鎮集結成生活圈,作為地方創生單位,盤點公共設施、就業機會等,而不是每個鄉鎮都需要一整套。要讓地方人口回流,應從生活圈角度去想,而不是單一鄉鎮。

此外,日本設置故鄉稅,國人可以指定一部分的稅給故鄉。台灣也正在思考研擬相關稅制,未來國人可能可以指定一定比例稅給故鄉,或是任何鄉鎮,地方以當地特產作為回饋,像是台南溫泉旅遊券、白河蓮子等。當有這樣的稅制出現,會變成全民動員,地方為了爭取稅收,會更積極找出地方特色,同時也能增加地方跟國人的連結,當你拿到旅遊券,你就會想去當地觀光,對地方創生有鼓舞作用。

新聞背景:日本故鄉稅實例─2015年上半期收到超過十億日圓的捐款、榮登冠軍寶座的宮崎縣都城市,以「肉與燒酌之都」打響名號,推出日本第一豪華組合,捐款500萬日圓,可獲贈半頭和牛與七種不同口味、總計15公升燒灼的豪華組合,成功引起話題,尋常百姓捐兩萬日圓,也能得到兩公斤A5等級的和牛,十分划算。

日本為鼓勵地方好好掌握、分析當地狀況,建立RESAS網站,統整地方整體資料,包括人口、社會、經濟等,幫助地方了解自己。台灣也會建立類似網站,目前各部會都有相關統計資料,只是要把資料連接起來,讓地方能有系統地分析自己。

RESAS網站建立日本各地地方社會經濟等詳細分析,圖為青森縣產業與就業分析(圖片來源/RESAS網站)

Q:台灣與日本地方創生發展落差將近十年,台灣現在處在什麼位置,又要如何前進?

A:這要分好幾個角度來看,若從問題意識覺醒程度來看,可能跟十年前日本人一樣,不覺得人口流失很嚴重。但若從地方政府的整備程度跟能量,以鄉鎮公所這層級來看,可能跟日本差個二、三十年距離。

但我也常在想,其實不能講我們跟他差三十年,因為這意思是,三十年後,我們就會跟日本一樣。但如果沒找到正確方向,我們永遠都達不到那目標,台灣地方創生要先調對方向,才能達到日本現在成功的經驗。

我們到日本參觀時,小地方的町公所人員都對地方有自豪感,甚至町長還提出人生哲學,「每個人只要在腳下的地方一直挖、一直挖,泉水就會湧出來。」於是他們回到故鄉蹲點,相信做久就會有成果。

但反觀台灣鄉鎮公所,根本遇不到這種人,流動性又高,希望地方創生能產生刺激,讓地方開始思考當地的問題。若要促成當地的自發性,長時間來看,初期就是先支持起一些案例,告訴大家這做得到,成功的案例有實質鼓勵性,大家會慢慢覺得有可能,也跟著來做看看。

推動地方創生仰賴地方熱情的公務員,圖為日本西粟倉村產業觀光課井上大輔。(圖片來源/上下游資料照圖片來源/上下游資料照攝影 / 近藤悟)

以南投竹山來說,當地發展出小鎮文創,建立當地產業鏈,也提供許多專業換宿,幾年下來累積兩、三百人。這模式不只年輕人可以發揮專長,幫助在地發展,年輕人也可以用不一樣方式認識台灣。如果全台有兩、三百個點,在做專業換宿,讓它成為運動,對年輕人來說,是跟在地很好的連結。

Q:產業是地方創生中的重要一環,要如何提供當地適當就業機會?

A:地方創生是要去翻轉過去錯誤概念,像是認為都市才好,只有都市跟非都市概念,鄉村沒有主體性,某種程度甚至會輕視鄉下,認為小孩要去都市才能有好發展。

我們應該建立鄉村主體性,關鍵就是提供適當的就業機會,只要有就業機會,鄉村生活是很好、值得追求的,要慢慢建立地方的重要性跟價值。

在提供地方就業機會方面,除了中央總體政策,特別投資中南部發展,增加就業機會。另一方面,如果國人對於都市之外的生活,有個新想像跟追求,就有可能產生新的產業。

像是有位年輕人回家接手爸爸的水電行,他提供不同以往的服務,冬天提醒客戶冷氣要檢查維修,或是年紀較大的客戶透過他換燈泡、採購新電器產品。把新的經營概念帶進舊有產業,這部分就會創造很多新就業機會。

或是在地居民司機兼導遊,提供特別的導覽服務,如何善用地方條件,提供深刻的體驗方式,從這角度去想,會有些新的工作跑出來,觀察地方問題找出可以做的事,並發展成商業模式。

從東京移居到岡山的年輕人水柿大地與妻子,在地方提供協助老人家的服務,也是一種收入(圖片來源/上下游資料照。攝影 / 近藤悟)

木下齊(日本地方創生推手)給我們很大啟發,過去推社區營造、農村再生時,很避諱跟錢有關,就靠政府補助,不去想若要永續經營如何收費。後來我很鼓勵社區成立合作社,可以收錢作為股金,以支付初期運作成本,盈餘的多少比例再回饋給社區。

新聞補充:日本地方創生的重要案例─西粟倉村開辦「地方創業學校」,村內新企業只要提出年間營業額一億日圓的事業計畫、或是僱用增加十人,明年就能得到一千萬日圓以上的補助金,「我們的目標是,能夠培養出不用國家的補助,也能夠成功自立的在地新企業。」

日本西粟倉村發展新事業,圖為製作木地板(圖片來源/上下游資料照。攝影/Alittle)
西粟倉村提供廢棄小學作為創業基地,圖為在體育館裡嘗試養鰻魚。(圖片來源/上下游資料照。攝影/Alittle)

Q:如何避免地方創生變成由上而下,或是各地方政府的搶錢計畫?

A:我們不主張由上而下,還在思考跟地方互動方式,但會打破地方搶錢想法,如果只是比賽寫計畫書就沒意義了。過去中央有什麼政策,大家都會以為這是搶錢計畫,現在也有很多縣市在打聽要怎麼寫計畫。

未來開放大家提出計畫時,會特別審核是否有足夠討論過程、好的創意才能執行,而不是抄襲別人、人云亦云。年底前會將計畫操作模式報院通過,包括執行細節、地方提案指引等。

適當競爭是好事,這也是台灣人個性,「輸人不輸陣,輸陣歹看臉。」當隔壁鄉鎮很認真,地方居民就會質疑自己鄉鎮怎麼都不動,良性競爭可以成為動力來源。

Q:地方創生政策是短期或長遠計畫?若有天您離職,該政策是否有可能中斷?

A:(台灣的地方創生)政策年底才會有確定計畫出來,但不可能一年就結束,短期計畫至少也會有四、五年,長期計畫要再去構想,但會持續下去。就像社區營造一樣,1994年推到現在二十幾年,很多部會內部還是保有類似計畫,在台灣想做社區營造不怕沒資源,地方創生也類似,即使以後換人執政,也會持續下去。

這時刻是個重要時間點,因為過去幾十年都市化跟工業化發展,年輕人都在都市出生、長大,欠缺鄉村經驗,對他們來講,鄉村太陌生,泥土很危險、很髒,這鄉村經驗有世代差異。

隨著時間變化,越來越多新一代在都市長大,他們對鄉村理解跟投入的心會慢慢不見,所在現在這時刻,要引導年輕人進到鄉村,讓他們至少知道鄉下並不是想像中的差,少數人可能會因此願意留下。其他多數人或許沒有留下,但也沒關係,至少知道鄉村困境且願意支持。

這社會不會因為政策就短時間翻轉,只能期待好的做法,可以帶動一些人跟著有些正向轉變,「像個火苗,不要太快就滅掉,到最後星火燎原。」我是抱這樣心態,多出點力量支持成功案例,讓更多人有信心這樣而已。

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