文/陳玠廷(農科院農業政策研究中心 副研究員)

日本地方創生的推動,是一個建立在過去許多政策滾動檢討下的最新產物,為了讓這個制度能夠真正達到地域振興的目的,日本政府提出了包括:人力資源、財務,以及資訊等三方面的支持系統。繼先前介紹寫過兩篇討論人力資源支持(地域振興協力隊、人力活化)的文章,本文將探討地方創生的強大資訊彙整平台—RESAS及應用案例。

RESAS 地區經濟分析系統,支援地區分析發展策略

「RESAS」為「Regional Economy Society Analyzing System」(地區經濟分析系統)的縮寫,是日本政府從2015年設置的資訊彙整平台,我們可以把它視為地方創生資料利用的「入口」,將地區經濟有關的多樣資料(包括官方與民間),以視覺化的方式,整理為容易理解的地圖或圖表的系統。

地方政府/行政部門是日本地方創生最主要的推動單位,要怎樣發展出符合所處地域的特色呢?這並非空泛的開張選舉的支票就可以,也不是喊個貨出去,人進來的口號,地方就自然發展。面對五花八門的地方發展策略,我們得問的是:這些方案、策略被提出來的依據是什麼?總得說出個道理來啊!於是,RESAS的功用就來了,它可以支援各地區分析自己的強處、弱點或關鍵課題,進一步作為探討相關解決策略的工具。

介面親民好用,協助以資料為基礎制訂政策

簡單來說,RESAS的存在,讓政策制定者不再是經由直覺或經驗或臆測來唬爛,而是朝向以資料為基礎制訂政策(Evidence-Based Policy Making),而為了達到更為親民的、廣為利用的成效,它的介面十分親民好用。

就使用現況來說,RESAS從2015年設置以來使用的人次已從42萬成長至69萬,而系統中所登錄的視覺化資訊,也從25個資料庫成長到81個。


地方哪些產業具有發展潛力?來RESAS查就知道

以下簡單呈現幾個RESAS網頁的視覺化資訊內容,包括地方上人口自然增減與社會增減的狀況、地方產業結構分析,乃至於那些產業是具有發展潛力的。這些訊息都可以在這個資訊整合平台上查詢、分析,成為政策制定的重要支持體系。

如何支持地方政府作政策制訂?

RESAS除了作為地方政府擬定政策的有力工具外,為了讓這套系統能夠更廣為人知,並擴大使用率。日本政府還會定時辦理諸如:政策構想提案競賽、RESAS黑克松應用大賽,除了增進社會大眾對於RESAS的認識與應用外,也藉著透過各路人馬的腦力激盪,開發出更多具有創新意涵的地方創生策略。


RESAS應用案例─茨城

去年九月到茨城縣參訪時,對他們如何制定地方創生戰略計畫留下很深刻的印象。特別是他們對於人口問題的思考,以及擬訂計畫方案的態度。對他們來說,人口是一個整體的現象,日本在2008年的時候已經達到人口的高峰,如果政策毫無作為的話,到了2060年只會剩下9,284萬人。

因為發現這樣的危機,所以他們希望人口在2060年的時候可以維持在1,0194萬人,並依此設定了在2030年的時候出生率要提升到1.8%,2040年的時候要到2.07%。茨城縣也在這個整體的問題點上考慮出生率的事情,在茨城裡面各個鄉鎮市出生率比較高的地方大概有16個鄉鎮市,所以出生率對他們來說是一個比較重大的課題。

但同時,除了人口的自然成長外,比較迫切的發展問題仍然得靠社會成長來獲得舒緩。現實來說,大都會區依舊是人口遷移的主要對象,就如同在日本多數人會轉入東京,全國每年幾乎有12萬的人口會轉入東京;以茨城來說,每年就有5,000個人轉移戶籍到東京。因此,要怎麼克服東京資源集中的問題,就是地方創生政策需要去解答的。

對就位處東京都隔壁的茨城縣來說(車程一個小時),人口減少當然是很大的問題,在地方毀滅論的調查中,茨城縣有18個鄉鎮市被列舉在上面,他們自己分析在2040年因人口少於1萬人而必須合併或是消失的鄉鎮市在茨城就有3個。因為有人口減少、行政區消滅的問題,所以他們開始做地方創生綜合戰略。這個戰略基本的邏輯還是怎麼去減少人口減少的問題:

創造新的工作機會之後就會有新的人進來,有新的人進來經濟就會活絡,經濟活絡就會有更好的城市,這是他們希望可以創立的良好循環方式。

茨城縣霞浦市運用RESAS進行地方創生

接下來,我們可以實際透過茨城縣霞浦市的地方創生方案為例,一窺如何應用RESAS規劃在地的發展策略。

霞浦市是2005年由舊霞浦町與舊千代田町合併誕生的城市,位置大概位於茨城縣南部中央地區。JR常磐線、常磐國道千代田石岡交流道,公路6號以及354號皆有經過,以交通位置良好著稱。此外,霞浦市夾在以全國面積第2大著稱的霞浦湖與筑波山系的南麓之間,市內一部分被指定為水鄉筑波國家公園等,是被豐富的自然環境所包圍的城市。

受惠於自然環境與溫暖的氣候,造就生機蓬勃的農水產業,栽培梨子、栗子、水稻、蓮藕等或從事霞浦沿岸的西太公魚或白魚等的內水面漁業。除此之外,霞浦市擁有許多觀光果園,市內約有50處果園可以從事採果體驗。霞浦市以更加活化農水產業為目標,現正進行地產地消的推進與通路擴大等措施。

依據RESAS的資訊支持,霞浦市擬定了以發展六級產業化作為地方創生的行動策略,相關內容概述如下:

如同RESAS在制定上的企圖心:讓所有的戰略規劃,都必須在經驗資料上有所依據。我們可以從霞浦市發展六級產業化的政策規劃歷程中,看看人家是如何運用RESAS,一步一步紮紮實實的從資料看到發展的契機,進而形成具體的政策規劃。

以上這兩張圖表,是關於霞浦市市內常住就業者、通學者的動向分析,以及透過RESAS分析出來的地區經濟循環地圖。根據這兩張圖表,他們可以初步發現兩件事:1) 霞浦市,是屬於往市外通勤、通學較多的「臥城型」城市,意即大多數的居民只有晚上才會回到居住的城市;因此,2)如果要活化在地的經濟,有必要創造自市外流入的新資金,並構築可在市內循環的架構上。

但問題來了,要發展什麼樣的產業呢?這個問題,還是可以透過紮實的經驗數據給出方向:

這三張圖表,分別是地區經濟循環地圖的生產分析(輸出入進出口收支額)、地區經濟循環地圖的生產分析(修正特化係數),以及茨城縣市町村別的觀光來客數。同樣的,我們可以從這些數據中發現,如果要從外地引入發展的資金,以「一般機械」為例的製造業與「農林水產業」較能從地區外賺取收入,而「一般機械」以及「農林水產業」就這麼剛好是霞浦市的強項與優勢。不過,如果進一步從遊客的動態報告觀察,也可以發現霞浦市目前還不是個以觀光為主要經濟活動的城市。

因為觀光業還不是那麼盛行,顯示了發展觀光或許是個產業轉型的新藍海,這時候該怎麼選擇適合的地點和產業模式呢?這時候有幾個看起來相當強大的分析數據跳出來喊聲了:他們透過網站或手機在導航服務(NAVITIME),看看大家在霞浦市內路線檢索的目的地是哪裡,來做觀光客的目的地分析;另外也透過人口假日生活移動的調查,看看人潮都往哪兒去,並得到以下資料:

從這兩筆圖資,我們發現這個城市的觀光場所實在不多,最起碼大多數遊客的目的地檢索,大多為高爾夫球場,甚少觸及觀光景點。另外,透過社區營造地圖流動人口的資料顯示,假日主要道路沿線或電車站周圍人口較集中,若要發展觀光,有必要從提升回遊性的角度去做規劃。

從產業優勢來看,農林水產業可能是霞浦市的一個可能性,因此他們也就進一步透過產業結構地圖做業者屬性的分析,發現有許多可以接合六級產業化措施的機會。

創業不能像賭博,需建立在紮實基礎資料

從RESAS的系統和應用,我們可以在茨城縣的案例中初步得到一個啟示,那就是紮實的數據累積真的很重要。討論地方創生,鼓勵創業當然是一個主要的路徑,所以去談創業不是不行,問題是新的產業藍海在哪裡?創業的利基在哪裡?當什麼佐證的資料都沒有,或是有資料但不去分析?這種創業不是跟賭博一樣嗎?

(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

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