02 調適行動不只是防災,更著重於日常生活的實踐與永續

文/李鈞冠

農村社區正在經歷氣候變遷的衝擊,因此也必須開始採取對應的調適行動,先從兩個面向著手:一為降低災害帶來的衝擊,培養從災害復原的韌性能力;二則是將面臨災害的危機,視為社區/產業轉型再發展的機會。

然而,由於每個社區所面臨的氣候變遷狀況不同,社區需要調適的面向也相當多元,例如防災硬體的建設、產業的調適、生活方式的調整等等。雖然政府目前並沒有直接以「調適」為名的政策,但也逐漸在各部會的業務中,尋找可以減緩氣候變遷、同時讓社區參與的調適計畫。

調適行動不只是防災,更著重於日常生活的實踐與永續

所謂的氣候調適計畫,看似是很大的概念,其實也可以從很小的範圍做起。環保署「低碳永續家園」的計畫,目標在於節能減碳,鼓勵社區推動綠屋頂、建置生態池等綠美化措施,輔導設置雨水回收設備、太陽能光電與綠色運輸系統,不僅環保也能美化鄰里。

例如,台南市南區金華里,將雨水截流培育花苗,結合生態池養魚,將排泄物化為肥料滋養植物,打造社區花圃,形成具有「魚花共生」特色的低碳社區。

台南市南區金華里魚花共生花圃(圖片來源:金華里長柯崑城Facebook粉絲專頁)

在靠近山或林地的地方,農委會林務局延續十多年前的「全民造林計畫」推動「林業永續多元輔導方案」,目標在於減少濫伐造成的林地流失,轉型可永續經營的林下經濟。如鼓勵育苗造林,以及發展新的林下經濟產物,如香菇、養蜂等。在此一系列文中的第六篇,屏東縣霧台鄉大武部落便發展出林下養雞、種植山當歸的在地特色產業。

不過,在一些經常面對實際水患、土石流災害的地方,只是進行上述的調適行動或許緩不濟急。農委會水保局及經濟部水利署的「自主防災社區」計畫,則輔導社區居民模擬災害狀況,希望居民能夠參與災時應變、災後復原的工作,保衛自己的家園。

透過彙整上述的政策計畫,可以發現所謂的調適行動,不僅僅只是「防災」而已,也包含低碳生活型態的建立,或是產業與自然環境共生的永續轉型。而就算是看似與「防災」最直接相關的「自主防災社區」計畫,在實際操作上,也強調防災作為的創意及永續性。

在政府轉化其既有政策,用來作為「調適行動」的方案時,可能會產生一些認知落差。例如,有些推動防災社區的居民就會問「防災就是防災,能夠有什麼創意或是永續?」在這個段落中,我們將以「自主防災社區」的操作為例,說明原本以「防災」為目的的政策,當邏輯轉變為必須兼顧「永續創新」時,可能與地方社區產生的一些矛盾。

災害應變思維的轉變:從硬體工程到韌性社區

早期,政府應對潛在災害的方式,是透過加強硬體建設,來預防災害發生。但工程的保護終究有其極限,隨著極端氣候愈加頻繁地出現,政府與學界逐漸從「預防災害發生」的工程性思維,轉變為「與災害共生」的韌性思維,強調培養社會在受到災害衝擊後的復原能力。

而「自主防災社區」的概念,也從早期對於「防災專員」的個人培育,轉變為以動員整個社區的居民為目標。

自主防災社區的推動模式,以村里辦公室、社區發展協會為推動主體,整合社區組織以及外來單位,分工合作發揮所長,強化社區居民的互動參與。(資料來源:行政院農業委員會水土保持局 土石流防災資訊網)

如農委會水保局的「土石流自主防災社區2.0」計畫,就以補助社區辦理災害兵棋推演及實作演練,作為主要的計畫內容;而經濟部水利署的「水患自主防災社區」計畫則採取競賽評鑑的模式,除了要求社區必須落實災害巡視與回報,並加入「永續」及「創意」等評鑑指標,唯有表現名列前茅的社區,才有機會得到相關的計畫補助。

防災計畫可以如何結合「永續」與「創意」?例如桃園市觀音區樹林里,便是水利署評鑑的「特優」社區。該社區藉由成立「觀音樹林蓮荷防災農產有限公司」,將滯洪池結合蓮花池,成為社區可以自償防災經費的收入來源,而成為「成功」的自主防災社區案例。

簡言之,政府推動「自主防災社區」計畫的最終目的,在於讓社區可以自主維繫防災動能,並且逐漸減少對外部資源的依賴。不過,當政府機關逐漸不把「防災」單純視為「防災」,而是必須結合環境營造,甚至得擔負起經濟自償的責任時,有些曾經歷過強烈災害、社會條件不那麼完善的社區,卻未必能跟上這波「災害創新」的腳步。

如何鼓勵「永續」?從地方的角度看「防災社區」

宜蘭縣蘇澳鎮的蘇北社區,坐落於蘇澳七星嶺下,同時是土石流及水患的災害潛勢地區。2010年10月21日,蘇北社區遭受強颱梅姬颱風的侵襲,一小時內超過180mm的降雨,讓龍頂山的邊坡崩塌形成土石流,蘇北居民熟悉的街道要不是被土石掩蓋,要不就是因為淤泥堵塞了原本的排水系統,而被淹在水裡。

梅姬颱風造成的坡地崩塌,即使非位於潛勢溪流範圍,道路也遭受沖刷流失(圖片來源:農委會水保局)

末日般的景象深刻地衝擊了當時的蘇北里長陳添琪,為了加速家園的重建,陳添琪與一群社區夥伴們,在2010年代共同參與了水保局的「防災專員」培訓課程,踏上了推動自主防災社區的道路。

蘇北自主防災隊成立前進指揮所,以即時回報災情給社區災害應變中心(左:蘇北里長陳添琪、右:通報疏散組副組長江清吉。圖片來源:蘇北社區)

經過幾次的社區探查,陳添琪與輔導團隊認為要緩解土石流與水災衝擊,除了興建沉砂池與滯洪池,也要培養社區居民對災害的危機意識。

除了動員里民共同進行環境維護、辦理防災兵推演練以外,陳添琪的防災作為,主要從兩個層面著手。首先,是引入在地企業的資源,由當地的企業家贊助災時所需的物資,以及防災所需的設備,以降低對政府資源的依賴,達成防災社區的自主永續;其次,則是與地主、政府機關的溝通。由於在人口稠密的蘇澳鎮,土地大多為私人所有,而潛勢區域橫跨都市計畫土地與非都市土地,社區即使想要打造防災地景,也必須花許多時間與地主、政府機關建立共識。

不過,陳添琪認為這種看似樸實無華,卻是基礎重要的防災溝通工作,並沒辦法在水利署這種追求所謂永續、創新與媒體曝光的競賽型制度中,搏得評審的目光。而沒有在評鑑中得到名次,彷彿就意味著社區為防災付出的努力不被重視,也無法從計畫中獲得經費補助。

同樣參與「水患自主防災社區」計畫、曾在評鑑中拿過「特優」,同時也是「優等」常勝軍的宜蘭縣礁溪鄉玉田社區防災指揮官鄭溪圳也表示:

「我們成立防災隊,初衷是要盡到社區責任,不是為了拿評鑑獎金。但既然要設一個評鑑制度,就要合理公平,要用統一的門檻,讓有在認真推動自主防災的社區都能拿到獎勵。有限的名次會限制社區得獎的機會,就算說資源有限,把獎金砍半、名額加倍也沒關係,因為社區真的不是在乎那幾萬塊錢,要的只是一個肯定。不然時間久了,誰要跟你中央玩下去?」

水利署與宜蘭縣政府,於玉田社區辦理聯合防汛演練供其他社區觀摩,左二為鄭溪圳指揮官(圖片來源:經濟部水利署)

簡言之,對宜蘭縣在地的社區而言,水利署為了激發創意、鼓勵永續而限制得獎名額的水患自主防災社區計畫,反而不利地方永續地推動防災社區。

資源分配的兩難,從中央政府的角度看「防災社區」

宜蘭縣防災社區對於計畫的意見,會是「射不好箭說靶歪」嗎?背後其實也牽涉到各縣市的行政資源,究竟在自主防災社區上投入了多少預算。相較於桃園、高雄等直轄市,宜蘭縣的預算相對較少,而其人口組成的社經背景、環境條件,也多少會影響防災社區競賽的成績。

對於競賽制度是否對縣市資源相對較少的社區造成不公平,為水利署擬訂計畫的台大輔導團隊、氣候天氣災害研究中心的洪五爵博士則表示,「水患自主防災社區」計畫在過往的評鑑制度上,對於資源匱乏的縣市與社區確實較為不利,但團隊已逐年對計畫進行滾動式修正,讓相對弱勢的社區也有機會能脫穎而出。例如早期基隆市、花蓮縣就是競爭力較低的縣市,但在近兩年計畫制度的改變下,兩縣市的社區已經能在評鑑中獲得「優等」的成績。

而對於玉田社區防災指揮官鄭溪圳建議應該設定一個標準門檻,讓通過門檻的防災社區都能得到獎勵,洪五爵則表示,防災社區做好防災工作只是基本條件,如果真的要鑑別優秀的防災社區,還是要看到特殊作為。因此在設定評鑑辦法時,站在鼓勵社區能夠發揮創意的立場,還是選擇將有限的資源拿來獎勵特優社區。

不過,洪五爵也強調,這個計畫制度仍會持續修正,讓長期維持良好表現的社區也有機會得獎,「畢竟防災社區的初衷,還是鼓勵社區自主凝聚」。

調適行動如何做,政府與社區仍在摸索答案

藉由上述對政府調適資源的彙整,以及「自主防災社區」計畫的中央/社區矛盾,可以發現調適行為可以涵蓋的面向極廣,不僅只是防災,更包含生產經營型態/生活方式的調整,難以歸納單一策略、一體適用在每個社區。

而在對「自主防災社區」政策的回顧中,也可以發現地方社區以及中央政府在推動「調適行動」思維上的落差。不過,這種落差可以如何弭平?地方政府能否扮演更積極的角色,例如承接中央評鑑地方社區的責任、以縣市政府而非河川局為單位,推動社區自主防災,發展具有縣市在地特色的社區防災樣貌?

極端氣候的危機,有時能化為轉機。作為個人,如何看見社區需求、提出想法並且實踐?作為社區,如何擴散能量、集體行動以達成綜效?無論是中央與地方政府,又該如何聆聽地方聲音,提出一套真正有助於「永續」發展的調適行動架構?雖然還沒有標準答案,但我們已在探詢的路上作伙前行。