國土憲法即將誕生,農地會止血還是大失血?如何打贏農地保衛戰?

(續前文)為什麼農地一定要農用?為捍衛農地辭官的前農委會主委彭作奎說,所有先進國家都有「國土計畫法」,讓國土資源做有效的配置,「這叫zoning,區位化,劃分為農業區的地方,本來就要農用!」

連中國大陸都有國土計畫法,規定農地不得隨意變更。彭作奎一直盼望台灣能有自己的國土憲法,而我國「國土計畫法」草案走過漫長的二十多年,終於在民國104年三讀通過,預計今年四月底公告實施。

對此彭作奎一則以喜,一則以憂。如果國土計畫做得好,農地將能「止血」,萬一弄巧成拙,農地則將「大失血」。

依照法規,未來被劃定為「農業發展地區」的土地,要以確保糧食安全為原則,積極保護農業環境,避免零星發展。從此不得再隨意變更,當可確保農地不會再大量流失,此為「止血」。

然而哪些土地要劃入農業發展地區,則是由地方政府編列。許多農業縣市認為,土地一旦被劃為農地就像是「判死刑」,往後無法開發。屏東縣政府就坦言,劃定農地時遭受很大的民意壓力。

國土計畫法的當務之急,是防止農地流失,並維持農地的完整性(攝影/陳曉明)

憂心提醒:農委會須嚴審地方政府的農地劃定!

於是18縣市劃定的農業發展地區,看似達成農地總量目標,但仔細分析卻會發現,許多「邊際土地」如河川地、山坡地、難以耕作的次生林地,全都被地方政府劃入充當農地;而都市計畫區當中也有許多優良農地,則被劃入可開發的城鄉發展地區,數萬公頃都農地恐怕被偷天換日。

彭作奎憂心提醒,對於地方政府劃定的農業發展區,農委會必須儘速套疊圖資,「全部都要 double check!」防止濫竽充數,更要防止優良農地流失,否則國土計畫法不但沒有保護到農地,反而變成農地的世紀浩劫,那將是天大諷刺。

若非如此,「維持農地總量74萬公頃只是自我陶醉,沒有任何意義。」對彭作奎而言,當年辭官容易,但對農地的責任感,一輩子都辭不掉。

前農委會主委彭作奎認為,國土計畫法是台灣脫胎換骨的關鍵機會(攝影/蔡佳珊)

為何保護農地這麼困難?

問彭作奎對農業的情感從何而來?「我是農家子弟啊!」他笑答,他出身新竹北埔,以前也是靠家裡賣豬繳學費的孩子,跟著媽媽在廟前賣菜,在田裡挲草,還曾因徒手施「烏肥」而導致整隻手臂潰爛。

彭作奎靠著讀書力爭上游,一路「從農」,在中興大學農業經濟研究所完成碩士學位,任職農復會時赴美攻讀農經博士。他看著農復會改組成農發會,再改制為農委會,最後當上了農委會主委,豈料最後竟是因為堅決保衛農地而下台。

任職農復會時,彭作奎(中)到花蓮兆豐農場視察(圖片提供/彭作奎)

為何要保護農地這麼困難?「因為農地在台灣已經變成商品,農地的價格,變成是由『非農業使用』來決定。」只要農地可以被拿來蓋房子、工廠、光電板,就變成了免繳地價稅的廉價建地,吸引各方角逐利益、虎視眈眈。

「所以一定要切斷這些非農業使用,不切斷,農業就會萎縮,」彭作奎做出快刀斬亂麻的手勢,像是一位退而不休的老將軍,「政府必須要有決心!」

「棍子與紅蘿蔔」,雙管齊下救農地

想打贏這場漫長的農地保衛戰,彭作奎提出的戰略,就是「棍子與紅蘿蔔」。

棍子就是嚴格執行的法令,以國土計畫法維護農地資源,一旦劃定就不得變更,也不能隨便亂蓋農舍、工廠、光電板,貫徹「農地農用」。農發條例中興建農舍的條文,更應儘速廢除。

紅蘿蔔就是「對地綠色直接給付」。因為農地必須擔負國家糧食安全和維護環境的責任,被規範不能任意開發,政府需對農民加以補償。

彭作奎解釋,這種補償與救濟式的補助不同,「先進國家都是這麼做的,為了環境、為了生態、為了糧食生產,農地不能變更,農民有所犧牲,所以國家跟你買保險、付給農民保險費,這就是對地給付。」

彭作奎並指出,二十年前農發條例修正時,台灣省農會和老農派立委曾經提出,被劃定不得變更的農地應該有回饋制度,若每公頃農地回饋以基本工資計算,就願意接受。

富麗農村美景,國外能,台灣為何不能?

老驥伏櫪,若是還能作主,彭作奎心目中的理想農村願景是什麼樣子呢?

他說,如果當初農地建農宅沒有解禁,農地就不會罹患「地癌」,把生產和居住區域分開,維持農地完整性,像先進國家的農村那樣平疇沃野。

農地價格能維持在合理的價位,青農能買得起、租得到,而假農民會絕跡,政府可以省下大筆付給假農民的津貼補助,把預算用在真正能提振農業的用途上。

農地維持完整,便能發展生產專業區,導入創新科技、成立健全的農民組織,做出規模經濟,成為有效率而且能賺錢的產業。而即使是小農,也能安心生產,不受非農業用途的侵略或干擾。

聽起來很夢幻?但仔細想想,別的國家都做得到,台灣為什麼做不到?只要「農為國本」的匾額還掛在農委會主委室,亡羊補牢,猶未晚也。

「農為國本」匾額高掛農委會主委室(攝影/林怡均)

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