通常台灣稻田耕作，依時間季節分為一期（俗稱春作）、二期（俗稱秋作）與裡作（冬季），一、二期種水稻，裡作則種植大宗蔬菜。但受到國人飲食習慣從稻米轉向麵粉與加入WTO大幅開放農產品進口的排擠效應下，稻米消費量從1984年的84.4公斤降到2010年的46.2公斤，農委會從1984年起分三階段推動稻田輪作休耕制度。

根據農委會統計，國內稻田耕地面積從1991年約47.2萬公頃，降至2011年約40.6萬公頃，其中最近八年，每年大約有超過20萬公頃稻田休耕。目前每公頃每一期作補貼4.5萬元，兩期作是9萬元，農委會平均每年要付出110億元的休耕補貼與轉作獎勵。

歷年休耕農地面積變化一覽表(資料來源:農委會)

如果農地維持一期生產、一期休耕的模式運作，休耕有助於涵養地力。但最近農委會調查發現，在每年約20萬公頃的休耕田當中，將近5萬公頃農地、16萬名農地主是連續兩期休耕。在這些連續休耕地當中，又有多達3.2萬公頃是連續十期休耕（連續五年兩期休耕）。也就是說，這3.2萬公頃休耕農地主已經連續五年未從事農業生產，坐領休耕補貼。

前10大休耕戶 坐領超過22K大學畢業生年收兩倍的補貼

為了推動活化休耕地的政策，農委會主委陳保基特別針對這群連續五年坐領休耕補貼的農地主資料進行勾稽，結果發現領取休耕補貼的前十名大戶，掌握的農地面積都在5公頃以上，前三名更分別高達29公頃、22公頃與9公頃。

如果以休耕補貼每年每公頃兩期合計9萬元計算，這名全台最大的休耕農地主掌握29公頃農地，一年可坐領261萬元，連續五年累計已領取超過1300萬元的休耕補貼。

據瞭解，這名全台最大的休耕戶位於桃園縣，至於是否為農民？農委會主委陳保基語帶玄機表示，事關個人隱私，不便透露，但也意有所指地說：「這名休耕地主有無農保，我就不知道了」，留下令人想像的空間。

陳保基接著拿出資料說明，這16萬名休耕農地主當中，58%不具備農保資格，也就是並非以務農為主業。他說，每期對休耕地主補助4.5萬元，衍生出不利於年輕人投入農業生產的問題，因為農田休耕沒有製造農村就業機會，也墊高農地的租金。

買農地休耕領補貼 獲利率比郵局定存高?

若假設桃園縣農地交易行情為一公頃1500萬元，地主每年領取連續休耕9萬元，其獲利率約0.6%，比拿1000萬元放郵局定存一年的固定利率0.51%還高。若這名全國最大的休耕戶是以繼承方式取得農地，本身又並非農民，不靠務農維生，那麼每年從天而降的261萬元休耕補貼，比任何金融商品的投資報酬率高，因為根本不必負擔風險。

「既然不是以農業為主要生產，怎可將做為農用的土地拿來休耕？」陳保基表示，有人說法律並未規定必須具備農保資格才能做農業生產，「這沒有錯，因為2000年農業發展條例開放農地自由買賣，一般人都可以買農地，但這不代表讓人買農地來休耕領補助。」

農委會統計資料顯示，在去年度連續兩期休耕面積4.8萬公頃當中，最多的是台南市1萬2千5百公頃，其次是桃園縣近7,000公頃、雲林縣約5,100公頃，嘉義縣、彰化縣與花蓮縣都在3,000公頃以上。這些縣市都可說是台灣的糧食生產基地。

全球糧食危機陰影揮之不去，連續休耕讓農地無法有效生產糧食，造成農村經濟凋零，無法吸引年輕人務農，也衝擊環境生態。陳保基指出，尤有甚者，許多不具農民身份的農地主坐領休耕補貼，真正的農民租地耕種，被迫要付租金9萬以上，才租得到農地。這形成拿納稅人的錢鼓勵不事生產，違背社會正義。

「活化休耕地，減少休耕補貼，勢在必行，」陳保基說，這5萬公頃的連續休耕農地，是改革休耕制度的首要目標。他強調，休耕政策是鼓勵懶惰的人，加重勤勞者的負擔，因為勤勞者還要忍受天然災害與農產品價格波動的挑戰。

老農派立委反彈 抱怨殺人不用刀

不過，這項政策改革方向，在立法院受到農業縣立委不分藍綠的反彈，抨擊此舉是與老農為敵，將議題導引為老農與年輕農民的世代之爭。

民進黨籍嘉義縣立委陳明文在立法院質詢陳保基時就說：「現在農民對你所謂兩期變成一期的休耕問題，怨嘆很多，這幾天本席服務處電話接都接不完，農民都抱怨新的主委殺人不用刀，想要置他們於死地。」

國民黨籍嘉義縣立委翁重鈞則質詢陳保基：「農委會要我們不要耕種，我們就休耕，等到二十來年後，我們已經六、七十歲時，你又說如果我們不耕種，就要減少補助，這樣有道理嗎？」翁重鈞並決定今天(11月16日)要帶老農北上到農委會抗議。

老農擔憂休耕補貼減少，年輕農民如科技農夫蘇建鈞、帥氣農夫小劍劍謝銘鍵等人，則對休耕補貼墊高農地租金造成農業生產成本上漲，表達出無奈與不滿。（請詳見「不當休耕補貼，讓熱血務農青年成為崩世代憤青！」與「擔心無法續租農地 帥氣農夫小劍劍要哭了」）

休耕改革被立委抨擊與老農為敵，農委會主委陳保基解釋，目前這些請領連續休耕補貼的16萬名農地主當中，年滿65歲以上者約5萬4千多人，若領有農保身份者，只剩下約4萬多人。農委會在政策上，會媒合這4萬多名具有農保身份而無力耕作的老農參加「小地主大佃農」計畫，將自有農地出租給專業農民，同時農委會還會提供每月每公頃2000元的離農津貼，每人最高以三公頃為限。

參加休耕的農民由於必須種植綠肥作物，扣掉成本，仍可實領6至8萬元不等。陳保基計算，改為每年只能領一期休耕補貼後，老農除了領4萬5千元，再加上每年2萬4千元離農津貼，合計6萬9千元，已非常接近老農連續兩期領取休耕補貼的實領金額。陳保基認為，這項配套措施應該可以緩和休耕老農的反彈。

活化休耕 配套在哪?種什麼?

至於要種什麼活化休耕地？這又是另一項挑戰。農委會目前提出「調整耕作制度活化農地中程(102~105年)計畫」，鼓勵連續休耕兩期的農地主，將其中一期改種可替代進口、或具外銷潛力、或有機認證的作物。

陳保基表示，台灣農業的糧食自給率用熱量計算只有32%，在已開發國家當中是最低的，連日韓都有42%與45%。仔細分析，台灣的稻米自給率雖然超過八成，但雜糧自給率僅有2％左右，因此農糧署去年已訂出一系列鼓勵轉作雜糧的獎勵措施。（見下圖）

資料來源：農糧署網站（欲知詳細內容，可點選進入101年「稻田多元化利用計畫」宣導重點）

在今年的基礎上，農糧署所訂出的「調整耕作制度活化農地計畫(草案)」，規定從明年起，同一田區每年仍得辦理一期休耕，領取休耕給付每公頃4.5萬元；另一期作如果契作硬質玉米(原稱飼料玉米)或大豆，可領取每公頃契作獎勵4.5萬元。換句話說，政府每年每公頃仍補助9萬元，而農民種植硬質玉米或大豆出售，還會有額外收益，使農民整體收入高於連續兩期領取休耕補貼。

小地主大佃農 將由補貼地主轉為補貼佃農

除此之外，為了降低農地租金門檻，農委會也將修改「小地主大佃農」的地租補貼方式，由現行政府直接補貼小地主每公頃8萬元、大佃農給付小地主2萬元，使小地主合計領取10萬元，改為政府依作物種類直接補貼大佃農轉作獎勵金，地租則由大佃農與小地主自行協議而定。

陳保基表示，這是為了讓農地出租價格回歸市場機制。

他舉美國為例，指出地租是根據平均三年的農產品價格、價值與獲利情況來決定，價格每年浮動。農產品種得好、獲利高，地租就高；若農產品收成與獲利差，地租就下降。反觀在台灣，受到休耕政策齊頭式補貼的影響，連續休耕地無論品質好壞，都從9萬元起跳，使地租居高不下。

至於不願參加小地主大佃農政策的農地主，陳保基強調仍可維持一期領休耕補貼，另一期自行種植水稻繳交公糧的機制。

農糧署長李蒼郎表示，為了鼓勵參加小地主大佃農政策的農民承租連續休耕地進行活化，農糧署會額外補貼每公頃1萬元的整地費用。如果轉作水稻以外的作物，除了根據作物種類領取每公頃2萬至4.5萬元不等的轉作獎勵，更可以額外領取每期作1萬元的補貼。

舉例來說，如果農民契作飼料玉米，每期作可領取每公頃4.5萬元的獎勵金，若參加小地主大佃農政策，獎勵金則變為每公頃5.5萬元。

政策能否成功 關鍵還是在銷路

陳保基樂觀認為，同樣補貼4.5萬元鼓勵農民從事生產，就能帶動農機、運輸、儲藏、資材等相關產業發展，也能增加農村的就業機會，吸引年輕人回鄉，並透過小地主大佃農等配套措施，擴大經營規模，提升生產效率。

他預估活化休耕地政策推出五年之後，活化面積大概會到達4.5萬公頃，提高糧食自給率1.4%，減少食物里程77,300公噸，每年節省外匯支出11億元，並創造周邊產業的就業機會約10萬人。

雖然農委會提出誘因活化休耕地吸引年輕人務農，不過對農民來說，最擔心的還是銷路問題。

「如果種出來沒人要收，或是收成價格不好，難以維生，很難吸引年輕人回鄉務農啦，」雲林一位六旬老農道出最直接與最現實的心聲。

（關於休耕補助爭議，請閱讀「休耕補助政策爭議專題」）

休耕補貼改革與配套措施整理

（根據農糧署資料所整理）

現在，休耕補貼：

一期可領4.5萬元，連續兩期可領9萬元

明年起：

每年最多只可領一期休耕補貼4.5萬元，另一期作必須復耕。

復耕的選擇有：

1. 種水稻繳公糧（小地主大佃農計畫者除外）
2. 種植進口替代作物如硬質玉米、大豆、小麥、青割玉米、牧草及短期經濟林等。例如大豆、硬質玉米一期可領獎勵金4.5萬元，另有生產收益。
3. 種植具外銷潛力如毛豆、胡蘿蔔、結球萵苣等，依作物種類給與補貼，另有生產收益。
4. 種植地方政府指定的特產與有機作物，依作物種類給與補貼，另有生產收益。

65歲以上老農出租農地，除了領租金，還有：

1. 可領離農津貼每月每公頃2000元，上限3公頃（限參加小地主大佃農）
2. 老農津貼每月7000元持續領
3. 加入小地主大佃農計畫，農會媒合出租土地

農民加入「小地主大佃農」計畫，大佃農可以：

1. 租用連續休耕地復耕，政府補貼每公頃1萬元，以一次為限。
2. 目前地租由政府直接補貼小地主，將來轉由直接補貼大佃農
3. 種植政府指定的轉作農作物，除了既有的獎勵金外，每期作每公頃再額外補貼1萬元

針對地層下陷等不適耕作地區：

現行辦理休耕種植一年兩期的綠肥，每期作每公頃領取4.5萬元，農民自行負擔購買綠肥種子，併翻耕等費用；

新計畫規範政府組成專案小組勘查，如確定屬於不易復耕之農地，每年得給付兩個期作每公頃3.4萬元，即每年給付6.8萬元，不需翻耕，減少農民支出。