國土計畫之亂02》屏東 4 萬公頃優良農地消失，都計農地全取消，農業部反對、內政部放行

（續前文）《國土計畫法》在 2015 年底通過，雖是國民黨執政期間，然而主要推動時程是在蔡政府執政期間，國土改革也是蔡英文任內提及的重要議題與成就。

但是改革過程卻被倡議者指責「淪為土地利益競奪的戰場」，不斷向地方政治力量及土地利益妥協，是造就今日困局的根源，屏東縣的農地劃設亂象，是最典型案例。（國土計畫系列閱讀見文末）

屏東拒絕中央規範，將數萬公頃優良農地降編「農二」

屏東是農地大縣，依照 2018 年國土計畫專案小組模擬推估農地資源，屏東保有農地資源高達 8 萬公頃，僅次於台南、高過雲林，位居全國第二。

時任屏東縣長潘孟安對這個模擬相當不滿，2018 年他在縣議會上猛烈批評：「為什麼新北市只要畫 6 千公頃農地，我們就要 8 萬公頃，為什麼我們要負擔這樣一個糧倉，但新北市土地卻可以充分利用？完全不公平！」[7]

潘孟安宣示縣府要「突破」[8]中央遊戲規則，屏東國土計畫草案處處挑戰中央規範。以農地劃設為例，依《國土法》，面積超過 25 公頃、農用比超過 80%，就應劃入農一，但屏縣府竟只保留台糖地 4100 公頃，其餘優良農地幾乎都劃入農二。[9]

	農一 （優良農地）	農二 （良）	農三 （山坡農地）	農四 （鄉村聚落）	農五 (都市計畫內農地)	農業發展區農地數量	農一農二加總
雲林縣	59231	28508	4472	2759	1284	96254	87739
台南市	47519	30539	31607	1985	1467	113117	78058
屏東縣	5778	57296	28587	4467	0	96128	63074

都計內農地全劃入「城鄉發展區」，挑戰國土計畫

為了擴大都市區域發展範圍，屏東縣府也把原應劃入農五的都計內農地，全部改劃入「城鄉發展區」（未來可做都市開發），更明文寫道「為考量縣內農地資源運用彈性」。草案中強調「本縣不設定宜維護農地面積及區位」[10]，明白表示縣府不願承諾保護農地數量，挑戰國土計畫的底限。

2020 年 1 月，屏東縣府召開國土計畫審議會，力推國土計畫的地球公民基金會與台灣農村陣線提出質疑[11]，縣府未遵守劃設準則，把大量農一劃為農二。依照 2024 年農地資源盤點 6 萬公頃計算，屏東縣優良農地大幅減少 56572 公頃。

民間團體大聲疾呼，屏東縣府應善盡職責保護農地，然而縣府根本就不甩民間意見，強推草案如同橫柴入灶。

除了外界種種質疑，縣府初審時，內部也有「此舉似乎有違中央規範」的疑慮，負責國土計畫撰寫的地政處長李吉弘表明，拒絕劃設宜維護農地面積，是為「適度表達屏東縣之政策態度、需求以及發展期望，避免農業發展區之劃設，限制屏東縣發展。」[12]

四萬公頃優良農地憑空消失，內政部不顧農業部反對，逕直核定公告

屏東縣國土草案在 2020 年 3 月 26 日送入內政部國審會專案小組，農業部、內政部及專家學者一致要求，屏東縣府應依據全國國土計畫一致性原則，重新劃設農一範圍，並提出「宜維護農地」承諾保護農地數量[13]。

為回應外界及中央批評，屏東縣修改草案，將維護農地修正為 73466 公頃。至於飽受批評的農一劃設過少，與原有「特農」1 萬 1 千餘公頃落差甚大，屏東縣也同步在 7 月 23 日，經內政部區域計畫委員會重新調整農地分配，如此一來，屏東縣國土草案的農一劃設，僅略提升到 5778 公頃。

在 2020 年 8 月 5 日第 12 次國土審議會，時任農委會企劃處長蔡昇甫直言，即便是屏東縣修正後方案，農一劃設數量仍遠低於農委會模擬的 4.5 萬公頃，憑空消失 4 萬公頃幾乎都是平原區優良農地[14]，直批屏東縣作法違背國土計畫劃設原則，也背棄地方政府保護農地與糧食安全的責任。

直到該年 10 月 27 日，農業部仍在跨部會國土計畫作業研商會議上要求屏東縣府應修正農一劃設方式，但屏東縣府完全置之不理[15]。

農業部悶聲吃虧，內政部自毀長城

作為全國農地主管機關，農業部多次要求屏東縣修改農地劃設，卻被置若罔聞。農業部吃了大虧卻不願正面評論，資源永續利用司副司長王玉真只表示，國土計畫審議的最終處置「應請教內政部」。

令人不解的是，理應與農業部一同維持全國農地劃設原則一致性的內政部，最後卻退讓，並核定屏東縣國土計畫案，到底發生什麼事？

內政部作為國土計畫權責機關，一開始確實也傾向維護全國一致性原則，2019 年 10 月屏東草案在縣府內審查，營建署代表就直言，屏東縣農一、農二劃設與中央模擬結果相差甚大，應提出說明。

隔年 2 月 24 日縣府第二次國土審議會，內政部再提書面意見提醒縣府；到了 3 月 26 日，屏東縣國土案送入內政部國審會專案小組，內政部意見仍是建議屏東縣府應修正，然而屏東縣府仍執意不做修正，最終內政部退讓，核定了屏東縣國土計畫案。

內政部：援引政務委員張景森解釋，國土計畫尊重地方自治

為何內政部為何最終仍同意核定？國土署國土計畫組技正蔡玉滿答覆，依照《國土計畫法》精神，農業部雖對屏東農地劃設多次表達不同意，但「審議會採取委員制，農業部僅占一席，個別委員無法否決權案。」她也稱，國審會決議實際未明文要求屏東要劃設多少農一。

蔡玉滿強調，指導全國農地劃設的《國土功能分區及分類與使用地劃設作業手冊》僅為《全國國土計畫》附件，其中規範的農一劃設原則：「25 公頃以上、80% 從事農業使用」非法律位階，亦即國土通用原則並非硬性規定。

蔡玉滿援引全國國土計畫：「縣市主管機關之規劃與本計畫有不盡相符之處，得經內政部國土審議會審議通過後，授權中央主管機關內政部逕予調整。」[16]再次強調，國土計畫尊重地方自治。

她也搬出前政務委員張景森的解釋，依其指導原則，地方政府作為規劃主體，屏東農地劃設爭議中，中央向地方政府妥協是符合國土規劃原則。

張景森在擔任政務委員任內，主責督導國土計畫政策，對國土計畫推動影響力重大。記者試圖聯繫張景森，請其就各縣市農地劃設亂象提出評論，張景森回覆「已卸任公職」，不願再表示意見。

地球公民：屏東縣府「強詞奪理」

關注國土規劃推動的地球公民基金會專員黃子芸評論，桃園作為北部都會帶一部分，都市化發展快速，市府規劃仍具一定現實合理性。但屏東縣的作法則是另外一個極端，除了把都計內農地改劃入城鄉發展用地外，更不惜違背國土劃設原則，直接將數萬公頃優良農地自動降級，已是強詞奪理的行徑。（文未完，請繼續閱讀）

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[7] 2018 年屏東縣第 18 屆第六次定期會議紀錄，第 304、367 頁

[8] 來源同上，第 446 頁，潘孟安向議會宣示，他要創下地方自治歷史紀錄，帶頭挑戰中央國土計畫劃設原則。

[9] 屏東縣國土計畫書草案第 129 頁　

[10] 屏東縣國土計畫書草案第 67 頁　

[11] 屏東縣國土計畫書〈規劃技術報告書附錄〉

[12] 屏東縣國土計畫審議會第 1 次專案小組會議紀錄。來源：同上。

[13] 國土審議會專案小組會議紀錄

[14] 內政部國土計畫審議會第 12 次會議紀錄，發言紀錄第 32 頁。

[15] 依照內政部查核屏東縣府是否有遵照決議的處理情形，屏東縣最後修正部分僅列出「宜維護農地」73466 公頃，而農一劃設不符全國原則的問題，屏東縣則完全不理會農業部要求。

[16] 全國國土計畫書，第102頁。

國土計畫之亂系列：

國土計畫之亂 01》桃園農地乾坤大挪移，上千公頃都計農地應保留，卻全劃城鄉發展區

國土計畫之亂02》屏東 4 萬公頃優良農地消失，都計農地全取消，農業部反對、內政部放行

國土計畫之亂03》「屏東可以，雲林為何不能？」雲林縣翻案國土計畫，動員民意抗衡中央