國土計畫之亂 01》桃園農地乾坤大挪移，上千公頃應維護農地，卻全劃城鄉發展區

為確保國內糧食安全，全國國土計畫要求各縣市明訂「宜維護農地面積」，承擔農地保護責任。然而地方政府卻各行其事，亂象叢生。（國土計畫大事紀見文末）

爭議最大的，是將優良農地「農一」降級為「農二」，減少農地使用限制與變更門檻。時任屏東縣長潘孟安將 4.5 萬公頃優良農地降編最為嚴重，雲林縣長張麗善則要求比照辦理。

此外，時任桃園市長鄭文燦將都計內農地全劃入「城鄉發展區」（仍受都市計畫約束，但設定朝向都市開發），公然挑戰農地農用原則與全國一致標準的公平性。 [1]

《上下游》調查國土審議會（以下簡稱國審會）紀錄及相關資料，發現地方縣市任意曲解國土計畫，中央一再姑息縱放，即便參與審議的學者一再警示[2]，最終仍導致重建國土秩序、維護糧食安全本意消耗殆盡，讓國土計畫淪為討價還價的菜市場。（系列 3 文見文末）

	農一 （優良農地）	農二 （良）	農三 （山坡農地）	農四 （鄉村聚落）	農五 (都市計畫內農地)	農業發展區農地數量	農一農二加總
桃園市	11818	21935	20200	110	0	54063	33753
雲林縣	59231	28508	4472	2759	1284	96254	87739
台南市	47519	30539	31607	1985	1467	113117	78058
屏東縣	5778	57296	28587	4467	0	96128	63074
嘉義縣	34916	21758	25267	922	709	83572	56674
彰化縣	40540	25856	8662	1167	898	77123	66396
南投縣	3613	6327	83609	1164	752	95465	9940

桃園的破窗效應：都計內農地全劃入城鄉發展區

《國土計畫法》將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、「海洋資源地區」四大分區。「農業發展地區」又細分為農一、二、三、四、五，分別對照為優良農地、良好農地、坡地農地、鄉村聚落區和都市計畫區內農地。

全國國土計畫以糧食自給率 40％ 為目標，推估台灣農地應維持在 74 至 81 萬公頃，要求各縣市依農地狀態劃設具體面積，但地方政府卻「自行解釋」，讓農地狀態乾坤大挪移。第一個「破窗效應」，就出現在北部農地重鎮─桃園。

根據 2018 年農業部模擬，桃園農地資源面積應有 3.38 萬公頃，但桃園從提出國土草案[3]開始，卻出現許多爭議作法。

首先，都市計畫內農地依國土計畫劃設原則，應為農業發展區第五類（以下簡稱「農發五」），桃園市府卻違反原則，改列城鄉發展區第一類。

鄭文燦市府主張，桃園都市地區已發展飽和，8 千公頃都計農地多脫離農用或破碎化，評估剩 1257 公頃具劃入農五資格應納入承諾「宜維護農地」，但因人口成長，住宅及產業用地需求仍持續增加，市府主張劃設作為城鄉發展區。

地方政府的國土審議會，至此淪為縣市首長執行土地利益分配、扭曲國土計畫原則的橡皮圖章。

學者：桃園市府國土計畫，違背全國一致性原則

如果說桃園作為北部人口快速成長地區，都計內農地存在發展需求是情由可原，第二項就令人匪夷所思。桃園市提出國土計畫草案，其中「宜維護農地」竟然比農業部盤點的還少 5 千公頃，只有 2.88 萬公頃，並自行分類為核心維護農地 1.52 萬公頃、彈性維護 0.35 萬公頃和現況非農用的 1.01 萬公頃。

參與市府內初審[4]學者直言，桃園市府國土草案違背全國一致性原則，政治大學地政系教授顏愛靜批評，市府的論述方式容易產生誤解，好似除維護核心農地外，其他部分將被釋出。成功大學水利及海洋工程學系教授陳璋玲則直指，「桃園市宜維農地與農委會原則不符」。

逢甲大學土地管理系教授謝靜琪說，市府將都市計畫內農地全部劃為城鄉發展區的立論，其人口成長預測合理性有待檢視，而且「桃園市作為北部主要糧食供給區域，就長遠的全國糧食安全觀點而言，建議仍應盡量保留部分農地資源。」

將農地視為發展負擔，縣市國土計畫扭曲的開始

桃園市將原應劃設為農發五的都市計畫內農地，全部改列城鄉發展區的作法，草案進入內政部國審會也被要求修正[5]，但桃園縣府仍堅持發展用地已經飽和，悍然拒絕國審會要求，8354 公頃都市計畫內農地維持原案，全數劃為城鄉發展用地。

本應維護農地的地方首長卻帶頭提出開發農地的姿態，曾被學者譴責為「巧取豪奪」，而桃園國土規劃案被內政部照案核定通過[6]，也讓後續中南部縣市有樣學樣，在縣市國土計畫中擴大城鄉發展區，極力縮小農業發展區。（文未完，請繼續閱讀）

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[1] 2023 年 9 月部會改制，內政部主責國土計畫的營建署改制國土管理署，以及農委會改制為農業部，但涉及本文之業務權責未變，因此本文皆使用新的機關名稱，以求統一。

[2] 2020 年 4 月 30 日國土計畫審議會第 7 次會議紀錄

[3] 各縣市國土計畫草案可在內政部審議「直轄市、縣（市）國土計畫」專區查閱

[4] 桃園市初審草案之歷次會議紀錄編列於〈規劃技術報告書附錄〉4-86

[5] 參照 2020 年 3 月 10 日內政部國土計畫審議會 審議「桃園市國土計畫草案」第 1 次專案小組會議審查意見處理情形對照表，議題三第一點第二項。

[6] 桃園市國土計畫書核定本 130-134 頁。https://ws.tycg.gov.tw/001/Upload/171/relfile/16802/5566/e9df4d61-fcd0-4815-b459-51e99af56d4c.pdf

國土計畫之亂系列：

國土計畫之亂01》桃園農地乾坤大挪移，上千公頃都計農地應保留，卻全劃城鄉發展區

國土計畫之亂02》屏東 4 萬公頃優良農地消失，都計農地全取消，農業部反對、內政部放行

國土計畫之亂03》「屏東可以，雲林為何不能？」雲林縣翻案國土計畫，動員民意抗衡中央