今(2024)年7 月 16 日,立法院針對公糧做出「公糧收購價提高 5 元」主決議,農業部則堅持不應漲價。歷經數月抗衡,行政院於 11 月 7 日承諾,將依據立院主決議,於 12 月提出對應方案,隨著時間倒數,行政院會提出何種方案,各界都十分關心。(閱讀「決戰公糧」系列,請見文末)
水稻為國內第一大作物,公糧保價收購更是牽動數十萬名水稻產業人員的政策,面對目前僵局,數位國內資深水稻研究專家,根據多年對產業的觀察與理解,提出可能方案。因公糧議題高度政治化,且時機敏感,專家學者不願具名,以下為口述完整內容,《上下游》記者整理。
公糧收購的確牽動整體穀價
雖然不是每個稻農都能繳交公糧,但公糧收購價格絕對牽動著民間糧價。公糧收購有三種,每公斤乾穀分別是計畫收購 26 元、輔導收購 23 元、餘糧收購 21.6 元,在市場端,東部稻米明顯比西部更受消費者喜愛,也因此東部的稻穀價格都高於西部。
東西部交穀形式不同,西部繳交濕穀、東部繳交乾穀,東部米廠的乾穀收購價通常會高於計畫收購價,西部濕穀換算成乾穀價格,每公斤通常在餘糧和輔導收購價之間徘徊,但今年康芮颱風重創二期稻作,使得產地穀價創新高,西部稻穀價格甚至超過公糧的計畫收購價。
保價收購讓水稻產業寸步難行
與其他農作物相比,台灣的水稻品種育成數量是最多的,但過半水稻面積都種植台南 11 號,該品種對氮肥的耐受度高,施用氮肥轉換成水稻產量的比例很高。
農民的種植面積有限,在稻穀價格難以大幅拉抬的情況下,稻農為了提高收入,自然會選擇單位面積產量高,且能透過種植方式增產的品種。
作為水稻的品種、技術相關研發人員,我們必須說,所有研究員對於「公糧保價收購政策」的態度是很矛盾的,因為公糧保價收購讓稻農有收入保障,讓水稻產業得以穩定存在,但公糧保價收購政策也讓稻農難以跳脫「產量至上」的思維,經常讓研究成果難以應用,即便是再好吃、抗病、省肥的品種,只要產量不夠高,便很難讓農民接受。
優良水稻面積難突破,再好的米都得面對消費下滑挑戰
農糧署過去推出良質米品種,如今則有優良水稻品種,鼓勵農民加入集團產區、轉作更好吃的米,但 2005 年至今,水稻集團產區面積始終停留在 3 萬公頃附近,今年的 3.5 萬公頃已是歷年最高。水稻研究員們都心知肚明:「能加入的早就都加入了」,若要讓集團產區面積再突破,那農業部的鼓勵力道勢必要更強。
從實務面來說,優良品種的水稻雖然好吃,但通常單位面積產量低,且不好種,農會、米廠經營水稻集團產區,要以高於公糧計畫收購的價格向農民契作,農民才願意配合。許多集團產區種出的米都非常好吃,不過,價格也相對高,對萬分在意價格的消費者、餐飲店家來說,集團產區的米不見得是首選。
此外,再好的米也要面對台灣人均食米量不斷下滑的挑戰,所有集團產區每年割稻後,滿倉稻穀都是壓力,必須在下一次收割前賣完,否則米越舊越難賣。
站在研究員的立場,我們認為,公糧保價收購政策讓水稻產業難以正常發展,直接廢除公糧保價收購是最理想的作法。其實長官也知道,但不會有哪個主委、部長敢執行,一旦廢除,執政黨等於是直接得罪全國稻農,稻農絕對會記一輩子。
若公糧一定要漲,可以調整「輔導收購」價、量
稻農也跟所有國人一樣,每天吃喝、養家、還貸款,睜開眼就要花錢,但 13 年來,公糧價格沒有動。現在農業部仍希望不漲價,如果最後仍得順應民意漲價,那也有很多方法可以減少衝擊。
以現階段影響產地穀價的關鍵:計畫收購及餘糧收購,僅調整輔導收購或許是後座力最小的作法。目前輔導收購價為 23 元,可調整 1、2 元,或上調至 25.5 元,接近、但不超過計畫收購價 26 元為佳,如此一來,對整體產地稻穀價格影響較小。
若不調整價格,不妨提高輔導收購量,公糧整體收購量增加,流通於民糧的稻穀量減少,整體穀價同樣可被拉抬,無論是調價或調量,調整可一次調足,或分階段進行。
若調漲公糧價量,可有兩種配套,幫助鼓勵雜糧轉作
若真的要調漲公糧收購的價或量,對應配套可考慮廢除稻作四選三,直接取消二期水稻繳納公糧。
全台水稻種植面積多集中在上半年的一期作,一期水稻的單位面積產量、收益都高於二期,也因此雜糧轉作多是在下半年的二期。加上今年康芮颱風造成水稻減產,西部濕穀價格因此創下每台斤 13.2 元的新紀錄,換算成乾穀價格已超過計畫收購,可預期今年二期稻作的公糧繳納量非常低。
此時取消二期水稻繳納公糧等於是順勢而為,且更能鼓勵雜糧轉作,微調輔導收購價、二期水稻不可繳納公糧,對米價是更能有效拉抬。
改革很好,但別將水稻產業污名化
目前主流說法認為,公糧漲價後,原本種植雜糧的農田會回頭種稻,水稻面積一定會暴增、影響國家糧食安全。同時也認為,公糧保價收購屬於 WTO 認定的琥珀色措施,農業部部長今日受訪時,更強調漲價會違反 WTO 規範,我們實難理解立論基礎從何而來。
耕種水稻的必需條件是「水」,以台南鹽水、學甲、安定為例,這些乾旱地區長年缺水,因此多種硬質玉米,即便公糧漲價,沒有水源,種植硬質玉米的農戶、農地也根本無法種水稻。
再者,國內的稻米自給率近 100 %,大豆、玉米等雜糧的自給率連一成都不到,若以個別項目的自給率來看,國產雜糧距離保障糧食安全仍有一段距離。雖然雜糧發展很重要,但若說是因為公糧政策排擠雜糧發展,因而影響糧食自給率,這是讓水稻產業揹了黑鍋。
此外,加入 WTO 是國家基於經貿需求所作的決定,而非稻農主動要求加入,若公糧保價收購不是WTO 鼓勵的措施,那台灣何不直接廢除?身為水稻研究員,我們並不喜歡公糧政策,但也請抗拒漲價的農業部、農糧署,莫因公糧而污名化水稻產業或是稻農,對立無助於提升產業,唯有就事論事的對話才能改革。
延伸閱讀:
決戰公糧01》曾經國家緊抓水稻產業,強制繳穀、保價收購,如今成燙手山芋
決戰公糧02》公糧為稻米價格支撐,農業部堅持不漲公糧?漲價如何避免產量暴增?
貴刊沒有實際種植台南11號對氮肥產量提升是不正確的,請公正評論糧食政策