(續前文)為了降低水稻面積與總產量,近年農業部採取稻作四選三、大區輪灌等措施,意圖讓水稻產業瘦身,並將農地導引至雜糧種植。然而農民認為,這些政策對水稻產業造成不少副作用,甚至變相強迫稻農放無薪假。
在堅持不肯漲公糧的同時,農業部推出123政策,希望透過集團產區來吸納公糧壓力,亦即,透過民糧漲價來增加農民收入。然而,是否真能如政策所願?產業界提出不一樣的看法。
Q:為了解決水稻生產過剩,農業部進行什麼措施?
半個世紀來,公糧收購量價齊揚的結果,使得水稻產量、公糧倉庫、支出難以瘦身,1984年,政府不得不推出稻田休耕及轉作政策,後續更持續以各式各樣政策調節水稻產業。黃昭興認為,轉作休耕鼓勵效果有限,因為很多農民習慣種水稻,有些地區的氣候、土壤也只能種水稻,水稻面積、產量仍居高不下。
2016 年,農委會試辦水稻直接給付,稻農若不繳公糧,可領取直接給付金,到了 2022 年,則取消直接給付,改為水稻收入保險,並推行大區輪作、稻作四選三。
農業部前部長陳吉仲曾坦言,稻作直接給付取消原因在於「效果有限」,水稻產量、供需情形不變,但只要大區輪作、稻作四選三及收入保險,三項政策嚴格執行,穀價將提高,稻農收入並不會減少。
稻作「四選三」,亦即,稻農連續四期稻作中只有三期可繳納公糧。黃昭興表示,此政策讓水稻面積減少約三萬公頃,不過為鼓勵稻農以更好的方式栽種,產銷履歷、有機稻農並不受稻作四選三限制,稻作四選三推出,也讓產銷履歷水稻面積快速增加。
大區輪作則以灌區進行輪值,輪值灌區一期作選擇休耕、做生產環境維護或轉旱作可領取節水獎勵。黃昭興直言,水稻供過於求是不爭的事實,稻作四選三、大區輪作下,水稻面積從 27 萬公頃降至 24 萬公頃,是比較接近產銷平衡。
Q:但是如果配合政策休耕轉作,補助、獎勵金都是地主領去,怎麼處理?
大區輪作、乃至於123政策中的二轉,農業部提供的節水獎金十分優渥,不少地主拿了獎金後,也不願分給租賃者,決定不種稻,使得實耕者、代耕者、育苗場形同放無薪假。
農糧署雜糧特作組產業調整科科長陳俊宏說明,2021、2023年,桃園有稻農與地主因停灌補償領取問題靠上法院,農業部的立場是「實耕者領取補償」,仲裁小組也出面判定,依照2020年前的實耕者佐證紀錄。
黃昭興坦言,有的地主認為「田是我的」,耕作事實是建立田區的基礎下,因此補助、補償不應分給其他人,或擔心由實耕者領取補助、補償後,原本的農保等權益會消失,兩方矛盾下,農業部較傾向不介入、由地主與租賃者自行協調,但為協助口頭約實耕者,農業部推出農藥、肥料實名制,未來透過相關機制確認實耕者。
此外,農業部目前申請綠色環境給付計畫、繳交公糧稻穀也都可以接受農民出具切結書,切結耕作土地有取得地主同意耕作等。陳俊宏表示,農業部一直在鼓勵實耕者與地主間以白紙黑字簽約,目前書面契約已超過 2 萬公頃,其中水稻約佔四成。
對於農糧署說法,中華民國稻作協會理事長陳燕卿認為,實耕者等不到公糧漲價,休耕、停灌時,無法工作,又領不到補助、補償,但仍要養家活口、償還農機的貸款等,加上《國土計畫法》上路在即,「現在稻農心裡是很心酸的」,實耕者才是農產業的活水,農業部的補助應該交給實耕者,才能讓耕作者看到未來。
Q:二轉搭配大區輪作,變相讓稻農放無薪假並不公平?
「二轉」是實施稻作四選三、大區輪作等政策時,並行休耕補助、雜糧轉作獎勵等,以此減少稻作生產面積,同時增加台灣玉米、小麥等雜糧生產量。但卻引起水稻產業鏈的反彈。
土溝水稻育苗場場長李明蒼批評,政策打亂了既有水稻產業的運作,秧苗場根本無法評估該準備多少秧苗,且實耕者、秧苗場、代耕等工作權益受損,雪上加霜的是,嘉南平原2022年一期作因大區輪作不種水稻,2021年一期、2023年一、二期作都因停水強制停灌休耕,不少返鄉青農貸款買農機卻無法工作賺錢,一屁股債拖欠到快跑路,連生活都出現困難,「錯誤的政策比殺人放火還可怕!」
考慮到農業用水充足無虞,農業部今 (2024) 年暫停大區輪作,但明 (2025) 年仍照常運行。黃昭興表示,一期稻作的收入較好,但一期作同時是枯水期,若於水稻插秧、生長期間強制停灌,對農民來說是「逆天」行為,大區輪作透過事先調節灌區,也能讓農民先規劃休耕或轉作,並領取節水獎勵,儘管大專業農、育苗場、代耕者較不能接受,但產業裡仍有支持的人。
台南市水稻育苗協會秘書胡育旗經營秧苗場,曾獲選為第一屆百大青農,他直言,大區輪作政策嚴重影響水稻產業,政府發下節水獎勵金更造成地主與實耕者對立、衝突不斷,產業要的不是補助,而是工作權,「如果政府要斷我們工作權、生存權,我們絕對會拼命」。
胡育旗表示,今年降雨量充足,每個水庫水位充盈,明年卻仍要大區輪作,「實在不合理」。對此,黃昭興回應,起初大區輪作政策制定為期 4 年,明年是最後一年,結束後會召集所有利害關係人一同檢討政策、討論未來是否延續。
黃昭興並強調,產業裡所有人必須面對「稻米生產過剩」的事實,水稻面積維持在 23 至 24 萬公頃,才能讓水稻產業正常發展、延續,「絕對不是要斷大家生路」。
Q:每塊水稻田都能順利轉作雜糧嗎?
對農民來說,轉作如同轉行。新竹縣新豐鄉青農劉政雨表示,不少青農都是租地種田,雜糧的利潤並不高,轉作時多會參加小地主大佃農,領取每公頃 4.5 萬元的補助,以此補助款作為地租,但以新豐鄉來說,願意簽約土地頂多10-20%,原因包含過往停灌補償的糾紛,造成實耕者和地主對立,沒有糾紛的地主,很高比例是老農,老農識字率低、對於任何文件都相當不信任、不願簽字。
劉政雨坦言,水稻產業鏈最完整、機械化程度最高,相形之下,雜糧的風險極高,種植雜糧需要重新購買昂貴的農機,翻耕、播種、施肥、人工等成本每公頃至少要 3.5 萬元,再加上租金 4.5 萬元,每公頃成本約 8 萬,他這一期申報轉作高粱 20 公頃、大豆 30 公頃,還未收成就要先負擔 400萬元,若遇到淹水,「一切就完了,壓力真的很大」。
即便沒有天災干擾,想要順利收成仍要過關斬將。劉政雨表示,北部的氣候條件、土壤肥力都不如南部,即便是水稻,新竹的產量比最南端的屏東少了三成,種植雜糧同樣要面對嚴苛的條件。雲林縣青農聯誼會第五屆副會長謝志坪也表示,有的地區土壤濕黏,並不適合種植雜糧,「我家這邊就是種不起來」,除非農業部把獎勵金拉得夠高,否則他不會考慮轉作。
Q:三加三如何穩定提升米價?
三加三是農糧署透過加強水稻優質型保險理賠金額、推廣米食加工與食米教育等,目標在 123 政策執行 3 年後,產地的乾穀每公斤價格可提高 3 元,換言之,平均市場米價每年要上漲 1 元。但米價漲跌都是由自由市場機制定奪,如何篤定政策就能讓米價年年上升?
《上下游》採訪產業界多家米廠、稻農、學者專家,大多不看好此政策,但也怕被農糧署「查水表」,而不願具名批評。其中一位學者認為,集團產區、雜糧轉作都是推行多年的政策,且都有其極限,集團產區面積始終在三萬多公頃徘徊,雜糧轉作則始終看不到太大成效,「能轉的早就都轉了」,本次 123 政策充其量只是「舊瓶新裝」,「實在沒有說服力」。
黃昭興強調,若落實 123 政策,農糧署預估台灣稻作面積將維持在 23 萬至 24 萬公頃,市場平均米價至少可高於公糧輔導收購價,並朝計畫收購價格靠近,若都能控制稻作面積在 23 萬公頃,更有機會與計畫收購價格相等。
另外考量天氣等因素,導致稻米減產,市場米價上升速度更快。不過他認為,要達到米價穩定上升,維持一集成效,用集團產區控制稻作面積、降低公糧收購量仍是關鍵。
其中一家位於南部的碾米廠則向《上下游》表示,許多米廠同時經營集團產區和公糧收購,對碾米廠來說,無論是公糧漲價或是 123 政策「都好」,因為碾米廠都能受益,公糧價格若調漲,稻農若增產、增加公糧繳交量,碾米廠的碾米、倉儲需求都會增加,收入也會提高,若公糧不調漲,123政策也會針對集團產區提供獎勵金,因此,兩種政策走向對米廠根本「沒差」。
Q:水稻產業未來該何去何從?
儘管農糧署一再強調,目前水稻耕過於求是不爭的事實。但從農業統計來看,食米量節節下探的同時,水稻面積也持續萎縮。黃昭興表示,農業部施行的 123 政策便是為了先維持住食米量,當水稻面積控制在 23 至 24 萬公頃,水稻產業才有可能往好的方向發展。
黃昭興認為,米仍是國人重要的主食,讓國人吃到好米、喜歡並習慣吃米是農糧署接下來的目標,集團產區產出的優質米是決定未來的關鍵,但未來也不可能所有水稻都進入集團產區,因為集團產區是需要農民配合、改變生產模式,若整個產區有一兩個「害群之馬」,便可能毀掉整個營運主體。
他並評估,若政策推行順利,每年預計可有 3000 公頃加入集團產區,農民感受到集團產區的好,自然就不會繳交公糧,政府的負擔得以減輕,水稻產業會更健康。
系列四文:
決戰公糧01》曾經國家緊抓水稻產業,強制繳穀、保價收購,如今成燙手山芋
決戰公糧02》公糧為稻米價格支撐,農業部堅持不漲公糧?漲價如何避免產量暴增?