歐盟對台灣遠洋漁業發出黃牌已經30個月,逐漸浮出的圖像是,非法撈捕和漁工受虐常常是一體兩面。《上下游》記者訪問國、內外專家,探索「竭海而漁」的結構如何同時剝削海洋與人權。

漁工管理不善、人口走私,都是現在進行式

都說台灣最美的風景是人,但外籍漁工見到的,顯然是另一番光景。

「如果有人向你提出8萬5000菲律賓披索(約1700美金)的合約,千萬不要簽。」影片中的外籍漁工流淚哽咽,像落網的魚一樣死命掙扎,「經過9個月,我才逃出。」身為沒有任何證件的非法漁工,台灣船長吃定他見不得光,只能在陰暗的角落忍氣吞聲。

在英國環境正義基金會(EJF)拍攝的影片中,掛著台灣旗幟或是由台灣人經營的漁船工作環境惡劣,船東苛刻薪資,外籍漁工面臨肢體與暴力威脅,甚至連飽餐一頓都是奢望。

對於這些指控,基隆漁會總幹事陳文欽和經營遠洋漁業的利豐超低溫總經理王志斌都認為,漁工受虐只是個案,不應該以偏概全。農委會也表示,近兩年來法規改善,「漁工受虐都已經是過去式。」

眼前的事實是,漁業、漁工管理不善乃至人口走私都是現在進行式。

EJF基金會訪問的受虐漁工(圖片提供/EJF)

缺少適當管理、稽查及司法能力,虐待外籍漁工是結構問題

由於台灣遠洋漁業「非法、未報告和無監管」(IUU) 的撈捕行為猖獗,歐盟觀察多時後在2015年發出「黃牌」留校察看,若沒有即時改善將被升級為紅牌,台灣的漁獲將被擋在歐盟大門外。

就在歐盟代表團再度來台評估撤銷黃牌可能性之際,一艘偷渡越南非法移民的漁船翻覆造成兩人溺斃。涉有重嫌的「金春財」號去年才被抓到犯案,漁業署撤銷船長的船員執照不久後,該船隨即又重操人口販運舊業

去年也傳出菲律賓漁工遭雇主攻擊,印尼漁工因未能及時就醫而鼻咽癌惡化後,仲介還打算將他遣返回國。2016年則在高雄發現,81名外籍漁工被關在15坪的斗室中全天遭到監視器看管

在岸上或是近海作業的漁工困境還有機會被發現,遠洋船隻猶如「法外孤島」,受虐漁工求助無門,一旦傳出常常已經是死訊,蒐證困難真相常常面目模糊,但把單一個案湊在一起,看到的馬賽克圖像,就是一幅外籍漁工的受難圖。

「因為缺少適當的管理、稽查程序以及司法能力,虐待外籍漁工是結構問題。」英國環境正義基金會副執行長施密德(Max Schmid)向《上下游》解釋,立法與執法的漏洞給船東和船長留下過度撈捕和剝削外籍漁工的空間。在問題叢叢的結構下,結果是「守法的台灣船東也面臨不公平的競爭。」

劣幣驅逐良幣,台灣漁業的面貌越來越猙獰。為了降低成本保持競爭力,施密德說:「在剝削漁工之外,也剝削了海洋生態。」

英國環境正義基金會副執行長施密德(Max Schmid)攝影/劉怡馨

黃牌打擊IUU,歐盟「人、魚」掛勾早有跡象

在黃牌壓力下,台灣政府2016年通過遠洋漁業三法,並在2017年初正式生效。當政府的法令聚焦在強化對「非法、未報告和無監管」的撈捕管理時,傳出歐盟可能要求「人、魚」掛勾,要求一併改革長期被漠視的漁工人權。對此,漁業署的反應是解除黃牌殺出新變數。

不過,歐盟對漁工的關注早有跡象。去年當台灣被發黃牌長達18個月之際,英國皮尤慈善信託基金(Pew Trust)的終結非法漁撈計畫經理史密斯(Ness Smith)便向《上下游》表示:「長期以來漁業勞動管理是海洋產業的漏網之魚,但歐盟已經意識到問題。」並在2016年的歐盟國際海洋治理行動中明確指出,在打擊非法撈捕之際,「連帶提出與之相關的挑戰,例如強迫勞動,或是任何其他危害人權的工作形式。」

農委會並非全然不知情,去年4月派員到布魯塞爾與歐盟官員溝通黃牌一事後,也向《上下游》表示,會談有觸及漁工管理議題,「但沒討論到細節,因為不是農委會可以單獨解決,未來會把勞動部放進來。」

梵蒂岡:漁工是奴役體系受害者,IUU讓他們處境雪上加霜

不只是公民團體與歐盟,聯合國糧農組織(FAO)和梵蒂岡也都認為,濫捕對海洋生態的破壞與剝削漁工權益息息相關。「被困在船上的漁工是名符其實的奴役體系受害者,而非法、未報告和無監管的撈捕讓他們的處境雪上加霜。」教廷國務卿帕洛林(Pietro Parolin)在2016年與糧農組織合辦的世界漁業日座談會上表示。

教廷「第24屆海洋使徒世界大會」2017年在高雄舉行,台灣政府勢必聽聞梵蒂岡對漁工奴役的關注,但恐怕成了耳邊風。

海洋漁業資源枯竭和撈捕配額造成供給下滑,但燃料成本上升,價格戰又讓市場上充斥著「俗擱大碗」的海鮮料理。「為了榨取利潤,船東只好從漁工身上下手。」教廷國際海員宗會(Aos)主任朴世光(Bruno Ciceri)在參與「第24屆海洋使徒世界大會」前表示。

消費者在鮮美的生魚片中,嘗不出一絲在遙遠海上的漁工苦澀。拜科技進步之賜,漁船可以在海上補給、加油,將漁獲轉給前來接應的冷凍船。漁船猶如海上孤島,朴世光說:「有時候甚至是二、三年不回港。許多漁工沒有任何通訊方式,與世隔絕。」

圖片提供/EJF

遠洋漁工孤懸海外,人為刀俎,我為魚肉

從1996年到2008年,義大利籍神父朴世光在高雄度過13年。更早之前,他在菲律賓的11年間,已經見識到國際勞工移動的諸多問題,由於在港都服務並遊走世界各國港口,對漁工困境瞭若指掌。在羅馬辦公室接受記者訪問時,他掏出至今珍藏隨身攜帶的字條,上面是已逝樞機主教單國璽的娟秀字跡:「朴世光,他取這名字,期許我為移民世界照進一點光亮。」

陸地上的國際移已經面臨不平等對待,孤懸海外的外籍漁工更是「人為刀俎,我為魚肉」,任人宰割。朴世光說,「遠洋的漁工是全世界最艱難的工作之一,魚群來了總不可能停手。」魚,就像白花花的銀兩。

台灣延繩鮪魚釣船數量龐大,但七成左右是一百噸以下的小船,觀察員的覆蓋率只有5%,很容易躲過監督。相較之下,圍網船雖然體積更大,但每一艘船上都配有觀察員,降低了非法撈捕的可能性。

台灣舉世聞名的延繩鮪魚釣繩一條甚至長達120公里,有三千多個魚鉤。魚況好的時候「可能要連續工作十幾個小時。」很多來自菲律賓、印尼的漁工在上船前根本不知道捕魚為何物,更不知道工作如此艱險。他們的困境一方面是源自工作的特性,「但更多時候,是人為剝削造成。」朴世光解釋,漁工是國際議題,南韓漁船也有違法情事,可是「台灣問題的嚴重性在於缺少管理。」

美國國務院也不斷指出,剝削漁工外,台灣延繩鮪魚釣船是國際人口販賣的溫床。但政府經常藉口說是單一個案,司法懲罰力道不足,甚至多以「勞資糾紛」處理,漠視制度缺陷。即使用最高可求刑7年的《人口販運防制法》起訴,結果也是判刑太輕不足以嚇阻。更多時候,主管機關或法院採用更輕的罰則,讓「金財春號」之流逃過嚴厲制裁、持續犯案。

漁業署魚都管不好,管人更難

在一片批評聲浪中,漁業署解釋,去年上路的《境外僱用非我國籍船員許可管理辦法》已經提升了外籍漁工的處境。這番辯解剛好是自暴其短。

負責海洋專案的蔡佩芸在台灣綠色和平簡約的辦公室中一一指出問題癥結,「歐盟發黃牌的一大原因就是,台灣的遠洋船隊數目這麼大,約有1400艘,漁業署卻人力不足,怎麼可能有效管理?」況且管理固有業務內的漁業都力有未逮,「漁業署資源有限,更沒有管理勞工、仲介的專業。」

台灣國際勞工協會專員許惟棟也有同感,「漁業署就是產業單位,產業與勞工本來就有對立面,這就像要經濟部來管所有的勞工。」面對質疑,漁業署說:「手心、手背都是肉,船東、勞工我們都照顧。」在許惟棟觀察中,漁業署自稱有在關照漁工,「但問他們處理過哪些申訴案件,都講不出來,因為根本就沒有,只能說說媒體都已經披露的案子。」

改善遠洋外籍漁工問題的第一步是比照近海漁業,透過跨部會小組都由勞動部納管。「比較專業的勞動部在管理境內勞工時都有不足之處,由一個沒有勞動專業的漁業署管理境外漁工,問題會更大。」蔡佩芸質問,更何況遠洋漁業天高皇帝遠,你要怎麼做海上勞動檢查?漁工遇上狀況要怎麼申訴?

申訴後,又要如何處理?由誰處理?許惟棟回憶,有次開會,漁業署說要請高雄勞動局處理。結果後者抱怨,沒有多餘人力而且事先不知情,「這再度證明,漁業署本來就沒有要好好處理這件事。」歐盟黃牌施加的壓力好歹催生了遠洋漁業三法,「但目的是改變黃牌這件事,不是改善漁工的處境。因為媒體陸續披露血汗漁工,漁業署才不得不推出《境外僱用非我國籍船員許可管理辦法》。」

遠洋漁工面臨結構性剝削困境(攝影/李暗)

雙重標準:外籍漁工犯罪適用台灣法律,談權利不適用勞基法

台灣管理外籍漁工的弔詭不只在於近海歸勞動部與遠洋歸漁業署的雙軌制,還有雙重標準。2013年爆發「特宏興368號」海上喋血案,法院認定是在台灣漁船上發生因此適用台灣法律審理。「可是當我們要求在遠洋作業的台灣漁船也適用勞基法時,政府便說,在公海上不適用台灣法律。」許惟棟在緩緩的語氣中,犀利指出政府的前後矛盾。

漁船上,空間是屬於魚的,船長和漁工的環境逼仄,語言不通加上壓力,常常不能同舟共濟,反而是怒氣相向。特宏興368號2013年在南太平洋捕魚時,6名印尼漁工殺害船長與輪機長並丟入海中。許多人與受害者家同一陣線,指責罪嫌殘忍。然而,極端的手段是弱者長期受虐後反擊的最後武器,這武器卻太銳利,殺人也傷己。

許惟棟至今仍到監獄探視受刑者,「他們被壓迫到受不了,所以反抗。從挾持到殺死船長,他們每天辛苦工作,但一毛錢都沒拿到。」身為剝削者,當然船長罪不及死,更何況是私刑報復。「我想問的是,為何漁業署放任惡劣的勞動條件,讓這類事件持續發生?然後說這都是個案。」漁業署不作為,一個個死者、傷者堆積而起,船長、漁工都是制度殺人的代罪羔羊。

綠色和平蔡佩芸同意,政府並不積極解決問題,沒有把握第一時間處理。涉嫌射殺漁工的春億案、從事人口販賣的巨洋在經過多年後,「我們詢問的結果通常就是沒有結果了,可能在訪談過一次後,就沒有後續了。」隨著時間流逝,證人離開台灣,真相也隨之石沈大海。

船上工作環境艱困、情緒緊繃,一有不快很容易擦槍走火。改善勞動條件、提供最低的勞工保障和職能訓練,「保護的不只是漁工,也是船長,讓彼此有溝通的餘地。」蔡佩芸解釋,海上勞動工時長,應該引入輪班制減少過勞引發的疲憊甚至脾氣暴躁。

漁工面臨的生活張力十分巨大(攝影/李暗)

透明度高、監督者變多,堵住管理黑洞

漏洞百出,但漁業署的修補手法仍是敷衍了事。依照《境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法 》,經營者必須提供外籍漁工申訴管道。「可是船東的立場很可能是對立的,發生衝突時漁工恐怕很難確實傳達出聲音。」蔡佩芸主張,申訴的管道應該由公正的第三方、主管的漁業署,或是由漁工的工會設置,而不是讓船東掐住發聲的管道。

漁工受虐是台灣漁業的多年沈痾,環境正義基金會開出藥方,立法向國際勞動組織(ILO)的第188號公約看齊外,讓陽光照進業界每個晦暗死角,從「魚網到餐盤」一切透明。

「比照車牌,每艘漁船只有一個辨識編號,數位記錄船員身分、漁獲、執照、卸貨等資料。」副執行長施密德點出,掛著他國旗幟的權宜輪(FOC)常常是脫逃政府監管,靠非法漁撈與剝削漁工獲利的嫌疑犯,「因此公布掛著台灣旗幟的漁船外,台灣人所有船隻也通通要公開資料,並揭露他們擁有在哪些海域撈補的許可,以及違法的紀錄。」

蔡佩芸坦承,「海上管理確實不容易,但不能因此不做。資訊透明度高,監督者就變多,漁業署也就不用一肩挑起所有的責任。重點在於,資訊公開讓越多人觀察船隻在哪、作業情形如何,是否有違法。」

大貿易商嚴格要求海鮮必須符合可追溯制度,也有助於提高透明度。「在大型的設備外,隨著科技創新一些小型漁船使用智慧型手機就能追溯漁獲。歐洲的西班牙,亞洲的菲律賓、印尼都有類似的技術。」世界自然基金會(WWF)永續漁業專家妮德穆勒(Simone Niedermuller)說,大家也不斷在分享經驗,完善可追溯制度。

漁業署無法在數字上管理,新法佈達無力,漁民不知情

非法撈補或是剝削漁工的罪狀經常落在小型漁船身上,「巨洋案就不是一家小公司,」許惟棟笑笑點出破綻。聯合國和公民團體在2011年揭露,登記在高雄的巨洋公司涉及將上千名的柬埔寨漁工販售到馬來西亞、泰國、日本與科威特。「會出現把箭頭指向小型漁船的說法,就是因為資訊不夠公開。要證成這樣的主張,漁業署要拿出數據來。」

漁業署至今說不清台灣漁業到底雇用了多少外籍漁工,既缺少完整的紀錄,就連已有的紀錄可信度也要打折扣。無法在數字上管理,還對外籍漁工普遍存在的雙契約睜一隻眼閉一隻眼,許惟棟指出,「漁業署說管不到境外、像是在印尼簽的合約,至少要管好在台灣簽訂的契約,可是連這點都無法落實。」

由於資料建檔缺失,漁業署對一出海就兩、三年的遠洋漁船更是鞭長莫及,不要說執法,就連最新法令都無法傳遞。「2015年,我們的彩虹勇士號發現,順得慶號非法撈捕鯊魚,違反台灣『鰭不離身』的規定。」綠色和平資深媒體與推廣主任李芳怡說,很多人質疑,明知船上有違禁品,怎麼還讓人上船檢查?「關鍵是,他們沒聽說新的法規,不知道自己已經犯法了。這反映了從立法到執法間有很大的落差。」

被台灣人瞧不起,外籍勞工淪為「自由」交易的「商品」

台灣身為遠洋漁業大國,多年來管理體系卻是支離破碎,投機者在其中悠遊謀利。「我認為,這是因為沒有改革的政治意願。」神父朴世光說。

制度缺陷與結構扭曲的根源來自文化,台灣人自詡親切好客但思想中仍有奴役的餘毒,瞧不起東南亞移工,認為他們低人一等。朴世光觀察,一些台灣人依舊相信:「我付錢,你就是我的『財產』,一切都聽我的。」

教宗方濟各致力於與北京改善關係,面臨可能失去歐洲唯一邦交國的威脅,台灣政府總是表示,與梵蒂岡共享自由、人權價值,並合作人道救援計畫。

然而,外籍勞工不過是個在市場上「自由」交易的「商品」,只有價格,無福消受這些冠冕堂皇的價值。朴世光說,在台灣船長眼中,有時人還不如魚,移工需要的是被「當人看待。」無關國籍膚色、宗教與階級,此亦人子。

船上漁工被視為商品並未被看重人權(攝影/李暗)

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