系列前言:台灣預計推動「地方創生」政策,作為「地方創生」主要實施地區的「鄉村地區」需要有整體性的規劃先行,並於課題分析及策略研擬之後,再進行空間的規劃及資源的投入,以免投資不契合需求造成資源的浪費。另外,台灣援引日本的地方創生政策,日本各級政府實際的資源投入與地方效應又是如何?都需要更深刻理解。

為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,本文為系列開端。

地方創生,鄉村地區整體規劃先行

文/謝志誠(財團法人農村發展基金會董事長)、吳勁毅(台灣城鄉發展學會理事長)

只有管制 沒有計畫

過去鄉村地區的建設或發展所依據的法令,多為一般土地使用及營建管理法規,規範鄉村地區整體性建設的法規尚付闕如。鄉村地區建設涉及農地利用、建築管理、公共設施、文化景觀及農村生態環境,若無特別法的規範,必然增加執行上的困難。

鑒於農漁村建設或鄉村地區發展的重要性,行政院農業委員會曾於1994年研訂《農村計畫法》草案,因其內容涉及土地使用管制及建築管理等權責問題,當時的內政部表示,該部正進行研訂《城鄉計畫法》,遂建議農委會暫緩制訂,但事經多年內政部尚未研訂《城鄉計畫法》。

農委會鑒於農村建設專案立法的重要性,再於2009年研訂《農村再生條例草案》,並於2010年7月經立法院通過。當時農委會在《農村再生條例草案》明訂成立「農村規劃發展署」專責執行,相關條文因圈地疑慮而遭悉數刪除,農村整體規劃的期待曇花一現,農村與城鄉重回缺乏整體性規劃的狀態。

地方創生應與國土計畫接軌,推動鄉村地區整體規劃

目前,全國共有4,000多處「非都鄉村區」(註1),因為沒有考量鄉村地區特性及發展需求進行空間規劃及資源投入,導致鄉村陷入環境窳陋、建築頹圮、產業沒落、人口流失的發展困境。

欣見行政院為解決台灣總人口減少、高齡化、人口過度集中在大都市及鄉村發展停滯等問題,賴清德院長於2018年5月21日召開的第一次「地方創生會報」聽取國家發展委員會提出的「我國地方創生國家戰略初步構想」簡報後,表示將全力配合推動「地方創生」來促進島內移民及都市減壓,並將2019年定為「台灣地方創生元年」。

配合「地方創生」的推動與落實,作為「地方創生」主要實施地區的鄉村地區需要有整體性的規劃先行,並於課題分析及策略研擬之後,再進行空間的規劃及資源的投入,以免投資不契合需求造成資源的浪費。

圖表來源/城鄉分署

要如何處理呢?再啟《城鄉計畫法》或《城鄉計畫法》的研訂工程,或重新檢視《農村再生條例草案》,恐怕只會讓爭議再起,緩不濟急。

營建署副署長陳繼鳴先生曾透過媒體表示,過去鄉村地區計畫都沒有整體計畫,現在先在全國國土計畫找到位置放,讓各縣(市)把鄉村地區帶出來,不只保護農地,而是真正讓鄉村地區活化,有景觀、經濟。因此,可行之道似乎可以寄望在《國土計畫》上。

德國巴伐利亞典型的鄉村地景(圖片提供/吳勁毅)
台灣鄉村地景受工廠及其他因素切割(上下游資料照)

地方政府應盤點鄉村基本資料與需求,與中央政府合作

《國土計畫法》於2015年12月18日經立法院三讀通過,總統於2016年1月6日公布,行政院定該法自2016年5月1日施行。考量國土計畫法將於施行後六年內取代區域計畫法,且依該法規定,直轄市、縣(市)國土計畫並應於2020年5月1日前公告實施。

按已於2018 年4 月30 公告的《全國國土計畫》應辦事項(第十一章):直轄市、縣(市)政府應辦及配合事項一覽表(附表1-3-1)其第7項應辦事項即為「研訂鄉村地區整體規劃」,而工作內容則包括:

(1)辦理鄉村地區基本調查:分析人口、產業、土地使用、運輸、公共設施服務等基本背景現況;(2)鄉村區屬性分類:依鄉村區屬性區分為農村發展型、工商發展型;(3)課題分析及規劃策略研擬:考量居住、產業、運輸、公共設施服務等需求,盤點課題及規劃因應策略;(4)鄉村地區空間發展配置:依鄉村地區屬性及規劃策略,研擬空間發展配置構想,指定供未來居住、產業、公共設施服務所需空間範圍;(5)執行機制:依空間配置構想,研擬可行策略執行機制及期程。

依其工作內容來看,透過妥善規劃,直轄市、縣(市)層級地方創生策略應該可以在鄉村地區整體規劃中完整呈現。更重要的是,透過這個程序,可以讓地方政府盤點鄉村地區基本資料與需求,進而讓中央政府了解地方政府對於「地方創生」的認知和專業能量是否足以因應,讓中央政府與地方政府成為推動地方創生的生命共同體。

應針對最需地方創生的區域,邀集團隊,研定整體規劃策略

由於直轄市、縣(市)層級的國土計畫規劃工作已陸續展開,當時的經費補助、委託內容與委辦對象不見得都有考慮鄉村地區整體規劃這一部分,因「地方創生元年」在即,建請各相關主管機關調整補撥經費,先就直轄市、縣(市)所轄區域內最為亟需地方創生的鄉(鎮、市、區)擇一試辦,並邀集中央主管機關、直轄市、縣市國土計劃規劃團隊、亟需地方創生的鄉(鎮、市、區)、相關學者專家就鄉村地區整體規劃策略擬聚共識,並研訂鄉村地區的整體規劃手冊以為依循。

長遠之計,則考慮修訂《國土計畫法》,將鄉村地區的整體規劃工作納入國土計畫法。鄉村需求才能真正反應在空間分區規劃,而不止是因應臨時或特定的短期政策,而能夠有長遠且有計畫性的鄉村發展。

鄉村地區面臨各種課題,例如彰化鹿港頂番婆地區農地遍佈工廠,並有大量農地因重金屬污染而休耕(彰化環保聯盟提供-蔡嘉陽攝)

註1:「鄉村區」是非都市土地之一種使用分區,係依《區域計畫法施行細則》第11條及作業須知第5點規定,為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要,會同有關機關劃定之分區。

(本文為《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作進行之「鄉村發展」專題系列文章,系列閱讀請點選這裡

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1 則回應

  1. 有規劃,地方創生一定更好嗎?存疑!!

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