文╱陳玠廷(財團法人農業科技研究院農業政策研究中心副研究員)

這陣子以來,我最常被問到的一個問題是:究竟行政院推出的「地方創生」與農委會近年推動的「農村再生」有什麼不一樣的地方?在回答這個問題以前,我通常會先拿日本相關政策發展的經驗作為說明的起點。

日本地方創生政策,是墊基於之前的政策工具

雖然對整個日本社會來說,2015年是他們的地方創生元年,可是對目前我們所討論的許多政策工具來說,並不是從2015年開始才出現的。比方說:故鄉納稅制度是2008年所規劃的;地域振興協力隊是從2009年就開始施行了;而對臺灣民眾最為熟悉的六級產業化政策,則是源自2010年所制定的專法。

不知道舉上述的例子,會不會讓才讀完第一段的你有一種:喔,所以是換湯不換藥的意思嗎?當然不是,舉日本的案例有兩個層次的涵意。首先,從總別的角度來談的話,地方創生有其整體施政的宣示、架構的上位格局,在這個國家級政策的框架下,各部會針對如何達到地方創生的願景提出能夠解決問題的政策工具。

再者,對日本大多數的政策規劃來說,通常每五年會有一次滾動檢討、修正的過程,這也就是說即使看起來名稱相同的政策工具,從一開始制定到地方創生提出,通常會因應政策的需求而有所調整。

日本設置「地方創生推進交付金」,每年提撥1000億日圓預算,鼓勵各自治體展開增加工作機會、扭轉人口流動、聚落活化等新事業,加上各省既有的相關事業,光2016年度,地方創生總預算就高達一兆八千多億日圓。

位於高梁市松原町,由當地農民經營的直賣所「やまびこ市場」(上下游資料照)

台灣「地方創生」與「農村再生」政策的三種關連

前言說完了,但我知道「究竟地方創生與農村再生有什麼不一樣的地方?」並沒有回答完,所以接下來我要提出三個臺灣本土經驗的論述,嘗試回答一下這個困難的問題。

一、資源投入及其涵意

其實臺灣跟日本面臨的問題很接近,在整個現代化的過程中,農村往往是扮演一個被犧牲,一個顯現高度現代化發展下問題的場域。在這樣的狀態下,如何活化農村、促進國家區域的均衡發展是晚近二、三十年來持續政策資源挹注的重點,農村再生、地方創生自然也不會脫離這樣的政策脈絡。

但是,儘管兩個政策的資源都(多)是投入在農村,兩者所被賦予的政策涵意卻不相同。對以農村再生為代表的相關農村發展政策來說,所要解決的問題是農村在現代化過程中所面向的困境。

地方創生在某個程度上來說,也是處理現代化過程中所出現的各種問題,但相較起來它所要面對的就不只是地方層級的困境而已。從臺灣、日本關於地方創生的政策論述來看,基本上都是定調在「國家人口戰略」的層次;另一方面,正因為地方創生聚焦於解決人口的問題,因此這個政策大多數的資源是投入在以農村為主的地區,基本上我們也可以看出來這是一個為了紓緩都市壓力的政策。

日本政府撥付經費推動地方創生,圖為農水省舉辦地域振興隊說明會,鼓勵居民移居鄉村,並給予薪水協助初期就業(圖片來源/上下游資料照。攝影/邱劍英)

二、問題解決的路徑

「再生」跟「創生」只差一個字,但就文義上來說還是有些差異。再生所面對的情境,比較像是一把火快熄滅了,我們該用什麼方式讓這把火再次燃起、生生不息;而創生面對的情境更惡劣,是這把火根本熄了,或是這地方從來沒這把火,要如何重新找到、創造出這個地方所需要的發展元素。

有了這樣的基本理解後,我們再回頭看看一路以來關於社區總體營造、農村再生所關注的問題或解決的方式,多是以凝聚社區內部的共識為核心,在這個基調上透過在地各種資源(如:人文地產景)謀求發展的可能性;相較於此,地方創生比較傾向認為,該地能夠讓地方翻轉免於變成限界集落命運的要素(包括具有創造力的人)已經消失,或是能夠吸引外地人移居的產業型態不曾出現於在地,因此需要重新向外求援、創造。

三、產業發展的型態

不管是再生或創生政策,都是要透過創造出產業的就業機會,進而讓人能夠進入且在農村留下來嗎?那兩者間的異同又如何呢?

在農村再生政策的投入經驗中,我們可以很明顯看到這個政策持續轉變的斧鑿痕跡,特別是農村創新產業推動上的努力。但是,一方面農村畢竟在人口的組成上,以農產業為就業選擇的人口慢慢變少;一方面農村再生是由農政部門所啟動的資源投入,產業的創新發展儘管已經踏出跨域整合的重要一步,但在類型和選項上終究還是環繞著以農業為元素的相關產業為主流。

相對的,地方創生對於要發展何種產業的想法上,只要在不違法的前提下,就存在更多天馬行空的彈性空間。

例如日本有位協力隊的隊員—平井健太將在地的吉野杉與木工技術組合,利用杉木開發新的家具設計,也藉由產業的發展能順利在當地獨立生活,該項家具贏得旭川家具設計比賽「銅牌獎」,他也媒合了村內外的木材委託加工,同時指導與村子締結合作關係的大版工業大學的學生進行木材加工。

但無論是農村再生或地方創生,對於「何種農村產業的推動,才能讓人安心進鄉/回鄉?」的討論上,有個基本的共識:該產業的創新或推動,是為了讓農村(地方)在保留主體性的前提下,得以永續發展。否則,僅著眼於創造就業機會讓農村的人口提高,廣徵農地讓工業進駐會是大家想看到的方案嗎?應該不會,也不會是大家所樂見的吧!

地方創生,從整體觀思考讓人移居的支持系統

談完了三個關於農村再生與地方創生在概念上的異同,筆者認為,地方創生所應具有的格局和意義在於:從整體觀思考讓人回來與留下的支持系統。

亦即,創造工作機會固然是人回得來、能夠安身立命的基礎,但當一個人願意從都市來到農村生活,工作、經濟只是他其中一項很重要的考量,假如他有小孩的話,教育資源會是影響他做決定的因素;假如他想生育小孩的話,醫療資源也會是左右他作決定的因素;甚至,這個地方的交通便不便利、有哪些可以打發時間的休閒場所、老了之後的長照資源充不充足、環境品質好不好…都會是需要被考量的重點。

而這些支持系統的建立,都不可能靠著單一部會的努力就能夠解決,只有透過更上位層級的政策規劃賦予框架,適度搭配對應的政策工具,才是王道。

日本移居政策吸引不少都市夫妻回流鄉村(上下游資料照)

日本設定KPI一年只要五對夫妻移居,覺得匪夷所思嗎?

也因為地方創生是一個具有整體觀格局的政策大傘,我們才可以進一步理解在日本的一些地方創生總合戰略中,有些KPI的制定看起來會那麼令臺灣人咋舌,比方說:增加五對夫妻的移居。從數字上來說,五對夫妻很少,或許從資源的投入來說也給人不符比例的感覺。但只要仔細去探究一下當中呈現的價值和意義,就會有不一樣的體會。

首先,讓我們設身處地想一下如果你是其中一對想要移居到農村的夫妻,你所考量的影響因子有哪些呢?是不是就是前文提到的教育資源、醫療資源、就業選擇…等等,所以當提出要吸引外地的夫妻產生移居的誘因時,該地方政府實際上所要準備的前置作業,其實是比第一眼看到KPI時所反射的感受還要多的,不是嗎?

此外,當有外地的夫妻願意移居到某個農村後,這件事所會帶來的價值或效益有哪些呢?他們有可能會在這個地方生育後代,提升這個地方的人口;他們的日常所需,會創造這個地方的經濟流動;更重要的是,他們會為這個地方創造新的「關係人口」(註),他們居住在外地的親朋好友將有機會藉著他們移居的緣故,來到這個地方拜訪、旅遊、消費…甚至移居。

所以,當某個地方政府提出五對夫妻移居的KPI時?我們還會認為匪夷所思嗎?

註:「關係人口」是指,這類人口與在地的連結比觀光客深厚,因喜愛某個地方或是對該地具有一定的情感連結,即使現在非住在該地,但曾考慮條件成熟後會願意移居。

(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

延伸閱讀:日本地方創生專題│地域振興協力隊 & 移居地方的人們

 

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