政策

01 何謂地方創生?日本移居地方熱潮興起

「地方消滅論」催生了「地方創生」

一般認為,地方創生的導火線是2014年由增田寬也擔任座長的「日本創成會議‧人口減少分科會」所提出的「地方消滅論」。

報告中根據目前人口減少的趨勢大膽斷言:2040年,日本半數以上、894個市町村即將消失,甚至連縣府所在的青森市、秋田市,東京都的豐島區都在名單之列。

無獨有偶,國土交通省發表的2050年國土計畫也提出類似的結論:接下來四十年內,六成以上的居住地人口將會減少至一半以下,人口增加的只有2%的大都市圈。

地方消滅論促成安倍內閣成立「城鎮、人、工作創生本部」,並迅速通過〈地方創生法案〉、〈地域再生法改正案〉,制定了「國家版綜合戰略」,於2015年展開為期五年的第一階段計畫。在中央強勢主導下,「地方創生」以迅雷不及掩耳的速度,一躍成為優先發展項目。

眼看政府大推「地方創生」,稍稍有點年紀的日本人都會想起上個世紀80年代的「故鄉創生事業」:中央政府提撥了一億日圓的預算給每個地方政府,結果「創生」了什麼?沒有人知道。類似情形一再重演,每到地方選舉,類似議題就再度回鍋、草率通過。中央的活化政策往往悖離地方實情、只追求短期成果,白白浪費了納稅人的血汗錢。

但這一次的地方創生,面對的卻是國家存亡的關鍵時刻:日本總人口正在迅速減少。2005年日本人口首次減少,2008年後持續遞減,若是持續維持平均1.45(2016年數據)的低出生率,預計到2050年將跌破一億人口、高齡化率達到38.8%。

人口減少可說是一切問題的根本。著有《里山資本主義 日本經濟的動能為「安心的原理」》一書的藻谷浩介就指出,日本經濟持續低迷的最主要原因,就是「生產年齡人口」減少所造成的內需不振。

因此地方創生計畫中提出了相當具體的長期展望:2060年人口維持一億人、實現國民的希望出生率1.8、2050年代維持1.5~2%的GDP成長率。政府點明出生率、要管國民生兒育女的私事,這是戰後以來頭一遭。

解決東京單一集中情形、扭轉人口移動

要有效提升出生率,得先從東京過度集中、城鄉發展不均的結構問題下手。創成會議的報告指出東京已成了人口黑洞,不停吞噬來自地方的年輕人,生育率卻是墊底的1.24(2016年數據),地方創生的第二個目標,就是解決東京單ㄧ集中的情形。

這其實早已不是新問題,戰後七十年來,產業集中政策與濱海工業區的開發,吸引地方的剩餘勞動人口流向都市,長子繼承家業、老二老三到都市發展,是鄉村常見戲碼。人才、錢財、資源集中的東京成功躋身國際都市之列,2015年,世界上最大都市圈「東京─橫濱」住了總人口的四分之一,150家國際大企業中,有70%本社位於東京,集中度排名世界第一。

反觀地方,早在60年代,就已出現聚落與生活機能崩壞的「過疏」危機,停止營業的「鐵捲門商店街」、多年未居住已成危樓的空屋、老朽的橋樑和道路、無人管理的公共設施、廢棄的鐵路和巴士、蔓草叢生的郊山和田野……已成了現代鄉村司空見慣的風景。

為了平衡人口流動,地方創生喊出「東京遷入人口減少6萬、遷出人口增加4萬」,但各界預估,直到2020奧運為止東京人口仍會持續上升,光靠政策在短時間內並無法一蹴可幾。

拉下鐵捲門的沒落商店街。攝影/Alittle
拉下鐵捲門的沒落商店街。攝影/Alittle

四成民眾想離開東京,移居潮興起

可喜的是,許多人已經厭倦東京,隨時準備離開。

根據內閣官房於2014年8月所做的「東京在住者移居意向調查」,有四成民眾考慮搬到鄉下,30歲以下更將近五成,但問卷結果也顯示,民眾最擔心的仍是鄉下工作難尋與生活機能不便。

近年在年輕世代之間興起的移居潮也值得注目。根據每日新聞、NHK、明治大學小田切德美教授的共同調查顯示,從2009年到2014年,移居地方的人口增加了四倍,達1萬1735人,且大多數為二、三十歲的年輕人。

專門支援移居事宜的NPO「故鄉回歸支援中心」表示,2016年的移居諮詢件數比八年前剛開始時增加了十倍以上,其中約四成五是40歲以下的年輕人。

故鄉回歸支援中心。攝影 / 邱劍英
故鄉回歸支援中心。攝影 / 邱劍英
代表理事 高橋公。攝影 / 邱劍英
代表理事 高橋公。攝影 / 邱劍英

代表理事高橋公肯定的說:「移居潮還處於起飛期,接下來將會越來越熱!」

移居交流推進機構(JOIN)也表示,無論是自治體還是一般民眾,在地方創生之後的確對地方、對移居的關心度有明顯提高,也更正面積極。「以前是銀髮族退休以後搬到鄉下過田園生活,現在則有更多年輕世代、育兒世代選擇搬到鄉下去。」

JOIN的移居交流展年年擴大,參展市町村數從2015年的266躍升至2016年的464,人數則達兩倍,有8372人。

天災人禍頻仍,東京不再是唯一選擇,價值觀多元化

為何日本年輕人開始把目光轉向「地方」?第一個原因,或許是都市不再是淘金天堂。

長期的經濟不景氣,改變了日本自戰後以來終身雇用的型態。企業縮編、減少正職員工,非正規雇用佔了全體勞動人口的四成,是二十年前的兩倍以上。許多人發現,與其待在租金和生活費高昂的都市,倒不如搬到地方三線都市,反而更適宜人居。

2011年東日本大地震衝擊性的海嘯與核電事故更徹底改變了日本人的想法。一旦發生災難,東京將形同孤島,促使都市居民重新審視生活方式,使得到地方去的熱潮持續加溫。對地方所抱持的印象也有了翻天覆地的差別。

1980年代,歌手吉幾三以一首〈俺們要去東京啦(俺ら東京さ行ぐだ)〉自嘲家鄉青森「沒電視沒收音機沒迪斯可沒酒吧」,副歌更直白的唱出當時人們的心聲:「俺們討厭這樣的村莊/俺們討厭這樣的村莊/要去東京啦/去到東京/可以攢好多錢喲」。但如今情勢一轉,晨間連續劇小海女的〈回家鄉吧(地元に帰ろう)〉讓許多人產生共鳴,地方價值越來越受到肯定。

島根縣的「海士町」打出標語「沒有『沒有』的東西」,投入振興,讓這座邊陲離島名聲大噪,吸引數千人移居,佔了全島人口的20%;台灣人必訪的瀨戶內海藝術祭有義工「小蝦隊」、學校、市民積極參與,2013年不僅創下132億日圓的經濟效果,更吸引許多人搬到島上居住。

此次造訪的岡山縣的美作市上山地區,人口僅有160人,但以NPO「英田上山棚田團」為中心的梯田復耕運動獲得全國矚目,2013年被日本聯合國教科文組織選為「未來遺產項目」,還獲得「TOYOTA移動基金」上億日圓贊助。

美作市上山地區梯田。攝影 / 近藤悟
美作市上山地區梯田。攝影 / 近藤悟

不一樣的總合戰略

這些市町村早在中央的地方創生開始之前,就積極投入活化振興,政府也發現,地方創生要成功,不能由上而下,而是要以地方為主體。

新設的「地方創生推進交付金」,每年提撥1000億日圓預算,鼓勵各自治體展開增加工作機會、扭轉人口流動、聚落活化等新事業,加上各省既有的相關事業,光2016年度,地方創生總預算就高達一兆八千多億日圓。

但外界也質疑,地方活化的許多要素,如生活的舒適度、居民的幸福度是無法量化的,五年計畫就要看到成果是否太急躁?此外,擁有自立觀點的自治體仍是少數,許多地方政府新瓶裝舊酒,拿原有的建設計劃濫竽充數,或是炒作觀光,計畫一旦結束恐怕就會煙消雲散。

對此地方創生本部表示:「不管是成功或是失敗,都是重要的經驗。」

九州工業大學教授德田光弘則認為,地方在擬定計畫時重點應放在「將來如何確實提高稅收」,因為這與地方經濟是否活化有關聯。

當然,每個地域有不同面貌,發展方向也應該要不一樣。有的地區能夠獲利,有的在國土保全、災害防禦上有重要位置,像某些離島就需要不同的發展計畫。

「從高度經濟成長期以來,所有的地方發展計畫都大同小異,然而現在隨著地區規模差異,應該要有多樣化的發展計畫。」

有人批評安倍是為了贏得地方選舉而開的支票,各地雖然提出人口計劃,但太過倉促,也牽扯到地方利益,許多計畫不是沿襲窠臼,就是難以落實。

地方創生仍在進行中,預計花費的時程極長、牽涉層面極廣,不只活化居民的經濟與生活層面,更包含了地方要怎麼永續經營的大哉問。

面對全新的未來,要怎麼擺脫舊思維向前走,日本還在摸索中。

因一個「想學自然農法」的衝動,2011年來到日本大分縣,2012年搬到靜岡縣,進入MOA自然農法大學校,學了兩年的自然農法後移居長野縣,在自然農法農場工作,作物栽培沒什麼長進,但長出一顆打定主意關心農業、飲食和地域風土一輩子的決心。 九月落腳東京,暫時不會再搬家了(應該) 


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