文╱曾旭正(國立臺南藝術大學建築藝術研究所教授)

地方創生政策正如火如荼展開,面對此熱潮,許多人的第一個問題都是:「地方創生與社區營造有什麼不同?既然還有社區營造政策,為何還要地方創生政策?

回答這個問題,我總說,如果你的心量夠大夠強,將社區的範疇擴大,則地方創生與社區營造的意涵其實相同。兩者都強調在地、自發與行動,不同之處僅在於問題意識與行動範疇。地方創生要處理的首要問題,是迫在眼前的高齡化與人口減少;關注的地理範圍也比社區營造大,做法也更跨領域,才能有效減少人口外流、召喚年輕人口返鄉或移住。

台灣農村高齡化嚴重,需帶入更多新生力量(上下游資料照)

地方創生的問題意識明顯地針對人口問題

經過二十多年的發展,社區營造已在台灣成為普通名詞,大家認知的社區營造便是透過種種行動來激發「故鄉之愛」,進而號召居民以實際行動來共同經營社區生活。

小至部落、大至城市、國家,都可以是一個「社區」、一種「共同體」,在第一線的社區營造者可以擴大其心量,關注更大的課題、更廣的地理範圍。但對於政策制定者,如何擬定政策、透過什麼機制鼓勵,則是必需面對的挑戰,地方創生政策亦然。

如今的地方創生政策,應該立基於社區營造的經驗,號召更聚焦的行動來處理階段性的社會課題。其首要目的是,鼓勵關心地方發展的人士,積極面對地方將因人口老化衝擊而衰落的危機。政策上支持在地的自發行動,鼓勵有志者積積動員產官學界,深刻認識在地,建立共識、發想行動、匯聚公私部門的資源,基本的課題是創造工作機會、改善生養後代所需的條件。

社區營造的六個趨勢觀察

要思考如何在社區營造的基礎上開展地方創生,應該先掌握社區營造的歷史與發展趨勢。1994年政府提出「社區營造政策」,一般人也將此視為「社區營造」的起點;事實上,在那之前便已有社區營造的先行者,雖然沒有這個用詞。

譬如1988年新港文教基金會,1990年滬尾文史工作室皆已陸續成立,成為社區營造的典範。之後廿多年間,在政策鼓勵下,社區營造大幅開展,各種型態的社造組織如雨後春筍。這段摸索歷程是展望下一階段挑戰,極具參考價值的社會資產,縱觀二十多年的經驗我們觀察到幾項趨勢:

(1)社區營造的行動主體其類型出現變化:

初期常見的社造行動者是文史工作室與向官方立案的社區發展協會。近幾年則出現較多基金會、社區合作社與社會企業等,使社造工作更多元,行動上更有彈性,他們將可以成為下一波地方創生的生力軍。

(2)關注大範圍的社區團體幾乎沒有增加:

多數社區的行動範圍是村落,但是社造愈成功的社區,反而因為認同度過高,行動也不自覺受部落主義所限,不利區域發展。這也使得廿多年來,突破單一村里限制,關注鄉鎮區、縣市或更大範圍的社區團體(如宜蘭的仰山基金會、台南的古都保存再生基金會、雲林的螺陽基金會等)少有增長。

如何在擁有深刻的社區耕耘經驗後,拉高視野看到區域性的課題,再藉由組織合作凝聚行動,是下一階段社區營造要面對的挑戰,也是它與地方創生接合的必要條件。

古都保存再生基金會藉由活動帶入更多年輕人認識並參與地方(圖片來源/古都保存再生基金會臉書)

(3)社群與社區消長與互動是重要課題:

眾所皆知,「community」一詞有「社區」與「社群」兩種意涵。營造社區的行動者,其實不限於在地居民,透由網路號召來的社群,也能在特定議題上成為重要助力。譬如,台南土溝號召青春熱血投入藝術營造、竹山小鎮號召國際人才「專業換宿」、屏東南端的社區也招募大專生進入陪伴社區等。網路時代,社會關係趨向多元化,如何創意運用社群力量經營在地,是社造走向地方創生的必經之路。

土溝美術館以在地素材加入年輕元素創作(圖片來源/土溝美術館網站)

(4)社區營造手法與關注主題迭有創新:

近十年來,許多社區開始歡迎藝術與社會企業進駐,投入老屋修建與街區再生,推動老人福祉需求。產業上,也有愈來愈多社區經營民宿、生態旅遊、伴手禮開發、餐飲改良等。然而,這些發展能否增加就業、留下人才或吸引人才返鄉,是社造者應該聚焦的重點,才能回應地方創生的挑戰。

(5)社區營造偏重於第一、三部門,忽略企業力量:

社區營造政策最初是由中央政府提出,民間社團響應,可惜一直未能建立企業投入社造的機制,以致減少了民間鮮活的資源。此外,在三級政府中,也一向偏重縣市政府,較少培力鄉鎮區公所,以致與在地最接近的自治體反而最疏離,十分可惜。未來應多邀請在地企業加入、激勵基層的公所達成「行政社造化」的目標。

(6)年輕的生力軍投入社區營造,的確帶出不同的氛圍:

近年來,青農返鄉、青創團隊落腳小鎮、新二代接手老店等,確實有增加的趨勢。他們普遍具有新知識與新技能,加上網路聯結的便利,跨專業合作成為日常。觀察這新的一代從事社區營造,其心態比較輕鬆,手法也比較自在,值得支持與鼓勵。他們的經驗是推動地方創生的重要參考,本身也會是地方創生的重要力量。

地方創生是更大尺度的社區營造,需要更深廣的社會動員

基於上述觀察分析,就社區營造本身的發展脈絡而言,現階段即有數項重大的挑戰等待突破,包括社造行動者關注的範圍應該擴大、應積極引入企業力量、要激勵公所知能等等,而這同時也是地方創生的前提。我們可以說地方創生是更大尺度的社區營造,而過去社區營造缺乏對人口衰減課題的關注,如今正是共同面對此問題的關鍵時刻,需要深廣地動員社會的各個層面,一起動起來。

參考社區營造政策的發展經驗,社會動員要從議論開始,議題經過傳播、輿論激盪、行動摸索後,問題與觀念才會深植人心,進而支持更廣闊的行動。期待地方創生成為社會運動,掀起人們重視故鄉發展的風潮,一起為激發地方生機而努力!地方創生,應是一種以社會動員為基礎的政策,社會沒有充分動員,政策不可能成功。

(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

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【專訪】走出台灣的地方創生之路!國發會副主委曾旭正:讓年輕人回流鄉村

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