面對高齡化、少子化危機,日本積極推動地方創生茨城縣笠間市便是其中之一。市政府積極成立農業公社,振興當地栗子產業,也整合當地醫療資源,成立社區醫療中心,從幼兒到長者皆可獲得良好照護。

在國發會定調今年為地方創生元年,地方提案申請計畫之際,農村發展基金會、農業科技研究院18日邀請笠間市市長山口伸樹來台分享地方創生經驗。他認為,日本中央地方創生政策中,最成功、最有人氣,且可被複製的方法就是「地域振興協力隊」。根據調查顯示,計畫結束後約有六成協力隊隊員留在當地,不僅增加地方人口,且能帶動當地活化。

應邀來台演講的笠間市長山口伸樹(攝影/劉怡馨)

日本地方創生政策 讓地方提案「相互競爭」

山口伸樹首先點出,日本面臨高齡化、少子化危機,人口結構圖呈現倒三角形,衍生勞動力減少、社會支出增加、財政困難等問題。整體人口持續下降,但地方人口又不斷湧入大都市東京、大阪等地。根據日本內閣府地方創生推進局計算,每年約有12萬人移入東京。

地方創生並不是日本新推出的概念,過去早有類似案例,不同的地方在於,現在是由1800個鄉鎮單位,針對地方特色資源,提出活化計劃給中央,國家認可才給予補助。「可以說是中央要讓地方鄉鎮競爭的意思。」

笠間市距離東京1.5小時車程 13年間減少6500人

笠間市位於茨城縣中央,距離茨城機場車程僅30分鐘,距離東京車程1.5小時、電車則需一小時,地理位置的便利性,加深人口移往東京的現象。茨城縣北方人口不斷減少,南方則因為位於東京50公里範圍內,便於通勤,人口增加,「一個縣市裡就有人口分佈不均的狀況。」

自2006年到現在,笠間市人口減少6500人,目前人口數為7萬4673人,其中老年人口比例佔31%,為超高齡社會。有感於高齡化及人口外流危機,山口伸樹積極推動地方創生,而要活化地方,首要之務便是盤點地方獨特資源、重新檢視行政服務內容、市民生活。「要在這人口減少的趨勢下,提升居民所得。」

圖片來源/山口伸樹簡報

笠間燒為國家傳統工藝品 陶藝人才生生不息

笠間市為茨城縣重要觀光區,每年吸引350萬觀光人次,其中笠間燒為當地傳統文化,每年舉辦的陶炎節吸引許多遊客慕名前來。笠間燒具有兩百年歷史,創作家結合傳統及現代感的陶器,被國家指定為傳統工藝品,每年的陶炎節,當地的陶藝家便會展示富有個人特色的作品。

山口說明,雖然日本其他地區也有類似祭典,但笠間燒特色在於全由陶藝家手工製作,獨一無二,並非依靠機械化大量製作。因此,陶炎祭除了店家販售陶器,更重要在於跟創作者交流,從如何製作陶器到以什麼心情製作藝術品,深入交流才是吸引人的最大魅力。

且店家販售的陶器不僅限於藝術品,還包括日常的食器。笠間更有著名的陶藝學校,透過選拔便可免費學習陶藝課程,由陶藝大師駐點傳授祕訣,這都是讓當地陶藝生生不息的原因。

笠間陶炎祭作品(攝影/蔡奕屏)
笠間陶藝大學校正在接受術科考驗的學生(攝影/林寬宏)

積極推廣海內外旅行,在台北設立辦事處

觀光資源為笠間市一大優勢,因此市政府積極推廣海內外旅行。海外部分,今年笠間市在台北設立辦事處推廣交流事務,數據上顯示觀光、考察人數因此增加。「笠間市注重人與人之間的交流,以此來增加觀光人潮。」

山口舉例,像是明年即將在東京舉行的殘奧會,笠間便推出地主村活動,希望選手可以住在笠間集訓。還有推廣教育旅行、受台北邀請參加的杜鵑花季,都是增加笠間知名度的方案之一。他強調,地方創生重點在於利用既有資源,進一步提升、擴大。

市政府成立農業公社 推廣栗子產業

笠間市還有一項資源優勢——栗子。日本人非常喜歡吃栗子、栗子蛋糕等,而笠間栗子產量位居日本之首,這便是當地可利用的資源。山口解釋,因為當地人口減少,農家無後繼之人,越來越多栗子農田荒廢,因此笠間市政府出資成立「笠間市農業公社」,至今整合18公頃的荒廢農田,打造笠間栗子品牌。

除了擴大栗子生產面積,農業公社也與企業合作,不斷開發栗子加工品、加工廠、培養加工人員等。希望藉此提升栗子價格、擴大販售通路,增加農民所得。不過,山口也坦承,目前公社營運面臨赤字危機,營運所得無法應付人力支出,還有待改善。

笠間市是日本栗子的重要產區,但人口老化造成荒廢農地增加,產量降低,笠間市因此成立了笠間市農業公社,承租荒廢的栗子園進行管理,也提供遊客體驗,逐步恢復笠間市的栗子產量。(攝影/林寬宏)

空屋銀行媒合供應者及需求者

當地人口減少帶來空屋問題,山口說明,針對不堪使用的老屋,觀感不佳、安全堪慮,由市政府補助50萬日圓拆除;而尚可使用的老屋,市政府則設立空屋銀行,媒合買賣雙方,目前已有77件不動產完成交易。屋主達到房子再利用,外地人也可移居來此活化地方。空店鋪的使用包括鐘錶行變咖啡店、酒廠變藝廊餐廳、貨櫃屋變美容店等。

而人口減少也影響當地商家,山口表示,地方許多小商家生意不錯,但卻後繼無人,農家也是同樣困境,對地方產業帶來負面影響。日本人觀念還是希望小孩承接家業,但小孩外流至都市,小商家不得不收業作罷。

因此,笠間市政府集結即將廢業的商家及招募有興趣接棒的人才,媒合兩者。「但老實講,很多商家還是覺得要給自己小孩接棒,改變很困難。」即便如此,還是有兩個成功案例。

社區醫療中心 小孩到長者皆可獲得良好照顧

面對超高齡化社會,笠間更著重在地方醫療設施,「因為附近有縣級醫院,笠間著重的是在宅醫療。」笠間醫療中心結合笠間近八成的醫療長照單位系統,具有醫院、看護系統、育兒、健康福祉等功能。透過整合照護服務,老人覺得當地社會福利好,可以安心住下來;年輕夫婦也覺得可以在當地安心撫養小孩。

為解決少子化問題,笠間市未來也將推動,幼稚園費用由地方跟縣市政府全額補助,減緩父母負擔。但山口認為,此方案並未非常有效解決少子化危機,未來還在思考增加出生率方案,「這不是五年、十年就可以看到成果,需要更細緻、長久的方案。」

地域振興協力隊活化地方

笠間市進行許多地方創生計畫,但仍必須解決投入人手不足的問題。山口認為,日本中央地方創生政策中,最成功、最有人氣,且可被複製的方法就是「地域振興協力隊」。鼓勵人才從都市回到地方,由鄉鎮市政府依據各自需求徵才,政府給予三年生活費支持。根據日本政府調查,地域振興協力隊隊員年齡20至30歲區間,任期結束後,約有六成定居當地。

政策實際操作上,山口指出,全國各地鄉鎮都在招募人才,「但真的非常難招到人,面試時也無法確認其是否願意勞心勞力推動地方,常常沒有想像中成功。」笠間市六年前開始招募協力隊隊員,至今累計有十位參與地方活化任務。「有人待不滿一年就離開,有人計畫屆滿留在當地創業,卻又因為結婚搬走。」目前還在三年計畫內的有四位,計畫內容包括利用空屋改造成咖啡店、農業交流、教育旅行、擴大栗子生產。

其實上述事情本地人也能做到,但山口認為,外地人帶著新視野進到地方,反而可以有不同觀點、產生不同反應。且一個外地人來到地方推廣計畫,勢必要借用在地人力量,拉進地方青年、農民等,地方會開始慢慢活化。

當協力隊員完成三年支援計劃,想要進一步留在當地創業,政府也會給予100萬元創業補助。笠間就有位協力隊員在計畫結束後,繼續留在當地做廣告顧問,且因為對紅酒有興趣,計畫開設紅酒公司。

圖片來源/山口伸樹簡報

地方創生最難的是改變居民意識

日本2015年開始執行地方創生政策,中央不斷要求地方成果,山口指出,許多計畫需要時間才能看到成果,這之中當然也有許多失敗案例。而在地方鄉鎮推行地方創生計畫時,山口認為很大難題在於跟中央之間的手續繁瑣性,像是中央認為法令修正已經足夠,但對地方來說,還是有許多法條無法因應地方面對的問題。「對鄉鎮來說很不滿。」

「最難的是改變地方居民意識。」山口表示,日本國民普遍有人口危機意識,卻不知道如何解決,也並非大家都願意投入。笠間市過去招開說明會時,也出現只來三、四個人的窘境。「居民想法不改變,許多政策都無法成形。」即使笠間市地方創生看似如此成功,改變居民意識仍舊非常困難,只能慢慢培養。他認為,不論哪個地區,總會有想法、意願的人參與,最重要的就是抓緊這些人並給予協助,一定會有成果出來。

山口再次重申,地方創生光靠市政府推動並不夠,必須整合居民、產業界、教育界、金融界等,一起檢討地方創生的方針、地方的狀況。他認為,笠間市解決人口減少的方案,也並非全部都會成功,有的需要非常長期計畫,不斷重新檢討再規劃,「這不是一朝一日能完成的事業。」

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(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

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