20年前，台糖領取大筆補助造林上萬公頃，其中屏東佔四千多公頃，有部分成為平地森林公園，也有些成為社區發展生態體驗的森林與景觀資產。另有部分林地，目標為儲備木材資源的經濟造林，但因台糖疏於管理、密度過高導致林相不佳，因此難達經濟林效應。
20年後造林地年限將至，依法業主（包含台糖）可伐除，台糖表示，為配合政府綠能政策，將使用200公頃林地，發展「營農型光電園區」，遭到地方群起反對，雙方毫無共識，不歡而散。
深入研究造林政策多年、長期推動能源轉型的地球公民基金會執行長李根政，接受《上下游》專訪，分析造林政策20年得失，以及造林地轉型光電園區的挑戰，試圖在這議題兩端拉扯的情況下，找出開展社會對話的路徑。以下除紅色標示「Q」段落外，其餘皆為李根政第一人稱口述內容，記者採訪整理。
李根政：我不認為造林地完全不能動，但反對台糖粗率推動光電做法
根據林務局數據，20年前推動全國平地造林面積共13,854公頃，台糖是最大業主，共造林10,889公頃，私有農地則造林2,965公頃，總共花費了國庫124億元。
當年造林政策錯誤，導致今日僵局─經濟林沒有經濟，景觀林沒有景觀，在這個脈絡下，我不認為造林地完全不能動，它就是一個為期二十年的經濟造林計畫，但這些造林地還是有留下一些生態功能，不是完全沒有價值。
但我也反對台糖目前粗率推動營農型光電的作法，我的主張是必須要全盤規劃，重新盤點現有台糖造林地所在區位，以及它現在扮演的功能。例如有的緊鄰社區，具備生態跟景觀功能就不該去動而要繼續提升品質。
假設有的遠離社區，各方面沒有那麼理想，若要做其他利用，應該要有一個環境生態調查，在這基礎下做配套規劃，設法跟社區、地方政府溝通，而不是一下子就開口說要拿兩百公頃來做光電。
台糖的造林地不只是它的經濟林，也成為地方的公共資產
台糖是國營事業，土地是公共資產，它的決策應該要符合公共利益，不該只考慮公司的利益。20年的造林政策雖為美麗錯誤，但也非沒有留下資產，必須要基於景觀跟生物多樣性，來評估哪些應該被留下？
有可能幾種情境，第一種要保留，甚至要更促進它的更豐富多樣性，譬如鰲鼓溼地、大農大富、林後四林，這些已規劃為森林園區。有一些林相不錯、有一些樹種林木生長條件很好，現在砍掉很可惜，留下來長期而言是蓄積木材資源，砍掉之前還是綠蔭景觀。有一些鄰近社區，景觀、觀光各種潛力的地方，應該要設法保留下來。
如果台糖要發展營農型光電，需要怎麼進行？
如果台糖要認真去經營營農型光電事業，首先，必須要有一個「區位評估機制」，否則就會不斷出現爭議；第二個是選址評估，還要加上社會監督跟公眾參與，對社區的影響是什麼？有無營運機制或利益分享來創造雙贏。
一些光電設施選址要避開環境敏感地，避免衝擊農漁生產，可能還有社區需要溝通，地方政府的角色，必須設法讓光電設置對社會跟環境是友善的，但是目前為止程序配套尚未建立，導致爭議不斷。
接下來的問題是，要去檢討政府那些營農型的光電，到底是真是假？有沒有達成預期效益，台糖現在推動的規劃是怎麼樣？一層接一層去談。現在台糖光電案碰到的反彈，就是政府推動地面型光電欠缺配套的後果，這是可預期的。
Ｑ：但是對地方而言，台糖過去取得土地的正當性並不足夠，加上20年前參與過造林，這條綠色公路上的社區，也發展出觀光策略，如今台糖要砍樹就砍樹，讓地方非常氣憤，這部分您怎麼看？
Ａ：這個土地取得的歷史，沒有完全的正當性，完全理解地方的心情，這就是當年一系列錯誤政策的結果。當初這些被動員參與造林的人，一定沒有被告知二十年後樹木就會被砍，以為這個樹會一直留下來，現在說要砍掉作光電，當然地方會反彈，這是完全是可以理解的。
從國土規劃的角度，資源調查必須先行，除了一些林相較差，事實上還必須考慮從中央山脈一路連結淺山地區的生態廊道，哪些必須保留，哪些是地方生活、社區發展上所依賴的，必須要鑲嵌到環境因素、社區發展考慮進去，不能只考慮台糖、光電業者的利益。
地面型光電事業到處開闢戰場，社會付出巨大成本
Ｑ：所以在缺乏資源盤點的情形下，地面型光電變成到處開戰場，原本想快變得更慢，然後又消耗社會成本？
Ａ：我們期待能源轉型成功，但是從七股的鹽灘地，漁電共生到農地種電，每個都出現爭議，推動能源轉型的民間團體也是夾在中間。
再生能源推動過程中，要如何減少社會衝突、生態衝擊，就需要配套措施。過去2016年以前台灣並未做好準備，2016後想做卻馬上碰到問題。一方面想要衝量，但是土地利用、再生能源發展潛力、選址能否對位，都欠缺良好對話，然後衝突就產生。
尤其碰到這一類爭議，多少會助長擁核端質疑再生能源的可能性，甚至進一步否定再生能源的發展空間，造成能源轉型碰到更大阻力，這是我們所不樂見的。
這些年我們不斷跟政府說，光電的選址要經過環境與社會的檢核。因為有些光電設置並不需要環評，因為它的規模與型態比較不屬於我們認定的污染產業，但是它最大的爭議就是選址。我們推動環境社會檢核，但是政府部門的速度太慢，光電開發已經都在動，整個制度卻還沒建立好。
每一塊台糖土地利用問題，都應回到區位規劃來思考
Ｑ：國土計畫與光電選址的盤點，在議程上是否有可能互補？
Ａ：這個東西其實是相關的，但是整個國土計畫到目前為止，沒有發揮它預期的功能，整個全國國土計畫在擬定過程中其實是弱化，只能作為一個區域計劃的轉軌，沒有發揮實質的功能。
現在進行的縣市國土計畫，也還沒看到效果。我們原本期待一個國土空間的新秩序，該是農用就農用，該是工業就工業，該是住商就住商，不要混來混去，但是到目前為止還沒發揮它預期的功能。
每一塊台糖土地利用問題，都應回到區位規劃去看，會比較精準，有些台糖地位在都會地區，那些地方縣市政府都肖想拿來當工業區，有些合理有些不合理。
例如高雄大崗山底下的九鬮農場，屬於非常肥沃的土地，開發為工業區根本就是亂來，就國土計畫或農地保護的角度，根本就不應該去動它。
台糖五萬多公頃的土地，需要一個配合區域發展做盤點的整體規劃，現在是一種失序的規劃。中央政府要推一個大投資、大溫暖政策就釋出幾千公頃，台商回流就設置十個產業園區，每個縣市都可以畫個一兩百公頃來做，現在要做光電，又找上台糖要一千公頃、幾百公頃。
僅剩的國有農地在沒有規劃下，一點一滴流失，對整個國家土地利用、農地資源是非常大的損害。農地總量一再妥協，加上台商回流激增的用地需求，台糖地被開發的壓力越來越高，這是新的一波台糖農地流失的關鍵時期。
應體現分散式能源系統，且讓利益共享
Ｑ：台糖認為，能源轉型不可能沒有用到大面積的土地，勢必壓縮農漁業？
Ａ：2025年的光電目標是20個GW，原定屋頂型3GW，地面型17GW，現在的情況是屋頂型進度超前，但地面型的發展不如預期，碰到很多阻力。當年盤點是把地面型放最大，確實也不可能完全沒有用到地面型，所以我們才說要建立一個選址評估機制。能源與土地問題是環環相扣。
確實（台糖土地）是政府比較方便的，因為不會碰到私人產權的問題，主要衝擊還是對社區發展、生態環境這些綜合性議題，因光電受損的區域會產生反彈。
我們不是完全站在反對的立場，但我們要問的是，是否營農型跟漁電共生是否能實現「光電跟農漁業生產並存」？這是我們要檢驗它政策跟制度規劃的地方。光電確實對地主有誘因，問題還是回到討論光電從選址到營運，這一整套制度設計是否可以達到目標。
回到台糖這個案子，造林地設置光電之後，對這個社會產生什麼效益跟貢獻？是否有考慮到社區的需求，台糖得到經濟利益，但是對環境、社會產生什麼貢獻？
發展再生能源，很重要是體現分散式能源系統，而且它的利益是可以共享的，不該是少數財團去壟斷，否則就變成另一種大財團去投資能源的項目。要促進一個良善的制度，讓再生能源走到正確方向，讓再生能源要設置在對的地方，用對的方法。
我們知道立意良善的政策也會因手段而弄糟。我們其實很希望再生能源在推進過程中，不會因為政策粗糙執行，而讓民眾失去信心。
除了護樹之外，公眾還能開展更多有關能源的討論
台灣在能源轉型中，光電是一條必然要走的路，那怎樣有一個合理選址、推動程序，確保社會參與民眾參與，創造光電對環境、社會的友善。這件事情本身確實是個挑戰，所以在推動上，政府或台糖公司、光電業者不能把這件事情純粹當成一門生意在做。
公眾必須理解，現在台灣面對眾多轉型的複雜問題。比如林業政策當年的錯誤，現在政府也在推動轉型，林業轉型、能源轉型這些綜合性問題，如果簡化去處理就會非常危險。
地方發展有他們的需求跟想法，這很自然而且必須肯定，但能源轉型需要用地也是事實。這中間需要坐下來談，需要政府釋出協商的空間。而不是變成只要找一個簡單答案，甚至變成能源轉型跟地方護樹對打。
我們其實可以預見這次衝突，台糖是應該得到一次教訓，但我不希望這件事情簡化成不能砍樹，林業轉型碰到能源轉型需要社會更多的討論。
