造林改種電》李根政/台糖推光電方式太粗糙,反讓綠能受阻,造林地出了什麼問題?

20年前,台糖領取大筆補助造林上萬公頃,其中屏東佔四千多公頃,有部分成為平地森林公園,也有些成為社區發展生態體驗的森林與景觀資產。另有部分林地,目標為儲備木材資源的經濟造林,但因台糖疏於管理、密度過高導致林相不佳,因此難達經濟林效應。

20年後造林地年限將至,依法業主(包含台糖)可伐除,台糖表示,為配合政府綠能政策,將使用200公頃林地,發展「營農型光電園區」,遭到地方群起反對,雙方毫無共識,不歡而散。

深入研究造林政策多年、長期推動能源轉型的地球公民基金會執行長李根政,接受《上下游》專訪,分析造林政策20年得失,以及造林地轉型光電園區的挑戰,試圖在這議題兩端拉扯的情況下,找出開展社會對話的路徑。以下除紅色標示「Q」段落外,其餘皆為李根政第一人稱口述內容,記者採訪整理。

地球公民基金會執行長李根政。(攝影/傅志男)

李根政:我不認為造林地完全不能動,但反對台糖粗率推動光電做法

根據林務局數據,20年前推動全國平地造林面積共13,854公頃,台糖是最大業主,共造林10,889公頃,私有農地則造林2,965公頃,總共花費了國庫124億元。

當年造林政策錯誤,導致今日僵局─經濟林沒有經濟,景觀林沒有景觀,在這個脈絡下,我不認為造林地完全不能動,它就是一個為期二十年的經濟造林計畫,但這些造林地還是有留下一些生態功能,不是完全沒有價值。

但我也反對台糖目前粗率推動營農型光電的作法,我的主張是必須要全盤規劃,重新盤點現有台糖造林地所在區位,以及它現在扮演的功能。例如有的緊鄰社區,具備生態跟景觀功能就不該去動而要繼續提升品質。

假設有的遠離社區,各方面沒有那麼理想,若要做其他利用,應該要有一個環境生態調查,在這基礎下做配套規劃,設法跟社區、地方政府溝通,而不是一下子就開口說要拿兩百公頃來做光電。

台糖的造林地不只是它的經濟林,也成為地方的公共資產

台糖是國營事業,土地是公共資產,它的決策應該要符合公共利益,不該只考慮公司的利益。20年的造林政策雖為美麗錯誤,但也非沒有留下資產,必須要基於景觀跟生物多樣性,來評估哪些應該被留下?

有可能幾種情境,第一種要保留,甚至要更促進它的更豐富多樣性,譬如鰲鼓溼地、大農大富、林後四林,這些已規劃為森林園區。有一些林相不錯、有一些樹種林木生長條件很好,現在砍掉很可惜,留下來長期而言是蓄積木材資源,砍掉之前還是綠蔭景觀。有一些鄰近社區,景觀、觀光各種潛力的地方,應該要設法保留下來。

如果台糖要發展營農型光電,需要怎麼進行?

如果台糖要認真去經營營農型光電事業,首先,必須要有一個「區位評估機制」,否則就會不斷出現爭議;第二個是選址評估,還要加上社會監督跟公眾參與,對社區的影響是什麼?有無營運機制或利益分享來創造雙贏。

一些光電設施選址要避開環境敏感地,避免衝擊農漁生產,可能還有社區需要溝通,地方政府的角色,必須設法讓光電設置對社會跟環境是友善的,但是目前為止程序配套尚未建立,導致爭議不斷。

接下來的問題是,要去檢討政府那些營農型的光電,到底是真是假?有沒有達成預期效益,台糖現在推動的規劃是怎麼樣?一層接一層去談。現在台糖光電案碰到的反彈,就是政府推動地面型光電欠缺配套的後果,這是可預期的。

Q:但是對地方而言,台糖過去取得土地的正當性並不足夠,加上20年前參與過造林,這條綠色公路上的社區,也發展出觀光策略,如今台糖要砍樹就砍樹,讓地方非常氣憤,這部分您怎麼看?

A:這個土地取得的歷史,沒有完全的正當性,完全理解地方的心情,這就是當年一系列錯誤政策的結果。當初這些被動員參與造林的人,一定沒有被告知二十年後樹木就會被砍,以為這個樹會一直留下來,現在說要砍掉作光電,當然地方會反彈,這是完全是可以理解的。

從國土規劃的角度,資源調查必須先行,除了一些林相較差,事實上還必須考慮從中央山脈一路連結淺山地區的生態廊道,哪些必須保留,哪些是地方生活、社區發展上所依賴的,必須要鑲嵌到環境因素、社區發展考慮進去,不能只考慮台糖、光電業者的利益。

造林區域也設置自行車道,成為一綠色公路(攝影/林吉洋)

地面型光電事業到處開闢戰場,社會付出巨大成本

Q:所以在缺乏資源盤點的情形下,地面型光電變成到處開戰場,原本想快變得更慢,然後又消耗社會成本?

A:我們期待能源轉型成功,但是從七股的鹽灘地,漁電共生到農地種電,每個都出現爭議,推動能源轉型的民間團體也是夾在中間。

再生能源推動過程中,要如何減少社會衝突、生態衝擊,就需要配套措施。過去2016年以前台灣並未做好準備,2016後想做卻馬上碰到問題。一方面想要衝量,但是土地利用、再生能源發展潛力、選址能否對位,都欠缺良好對話,然後衝突就產生。

尤其碰到這一類爭議,多少會助長擁核端質疑再生能源的可能性,甚至進一步否定再生能源的發展空間,造成能源轉型碰到更大阻力,這是我們所不樂見的。

這些年我們不斷跟政府說,光電的選址要經過環境與社會的檢核。因為有些光電設置並不需要環評,因為它的規模與型態比較不屬於我們認定的污染產業,但是它最大的爭議就是選址。我們推動環境社會檢核,但是政府部門的速度太慢,光電開發已經都在動,整個制度卻還沒建立好。

每一塊台糖土地利用問題,都應回到區位規劃來思考

Q:國土計畫與光電選址的盤點,在議程上是否有可能互補?

A:這個東西其實是相關的,但是整個國土計畫到目前為止,沒有發揮它預期的功能,整個全國國土計畫在擬定過程中其實是弱化,只能作為一個區域計劃的轉軌,沒有發揮實質的功能。

現在進行的縣市國土計畫,也還沒看到效果。我們原本期待一個國土空間的新秩序,該是農用就農用,該是工業就工業,該是住商就住商,不要混來混去,但是到目前為止還沒發揮它預期的功能。

每一塊台糖土地利用問題,都應回到區位規劃去看,會比較精準,有些台糖地位在都會地區,那些地方縣市政府都肖想拿來當工業區,有些合理有些不合理。

例如高雄大崗山底下的九鬮農場,屬於非常肥沃的土地,開發為工業區根本就是亂來,就國土計畫或農地保護的角度,根本就不應該去動它。

台糖五萬多公頃的土地,需要一個配合區域發展做盤點的整體規劃,現在是一種失序的規劃。中央政府要推一個大投資、大溫暖政策就釋出幾千公頃,台商回流就設置十個產業園區,每個縣市都可以畫個一兩百公頃來做,現在要做光電,又找上台糖要一千公頃、幾百公頃。

僅剩的國有農地在沒有規劃下,一點一滴流失,對整個國家土地利用、農地資源是非常大的損害。農地總量一再妥協,加上台商回流激增的用地需求,台糖地被開發的壓力越來越高,這是新的一波台糖農地流失的關鍵時期。

應體現分散式能源系統,且讓利益共享

Q:台糖認為,能源轉型不可能沒有用到大面積的土地,勢必壓縮農漁業?

A:2025年的光電目標是20個GW,原定屋頂型3GW,地面型17GW,現在的情況是屋頂型進度超前,但地面型的發展不如預期,碰到很多阻力。當年盤點是把地面型放最大,確實也不可能完全沒有用到地面型,所以我們才說要建立一個選址評估機制。能源與土地問題是環環相扣。

確實(台糖土地)是政府比較方便的,因為不會碰到私人產權的問題,主要衝擊還是對社區發展、生態環境這些綜合性議題,因光電受損的區域會產生反彈。

我們不是完全站在反對的立場,但我們要問的是,是否營農型跟漁電共生是否能實現「光電跟農漁業生產並存」?這是我們要檢驗它政策跟制度規劃的地方。光電確實對地主有誘因,問題還是回到討論光電從選址到營運,這一整套制度設計是否可以達到目標。

李根政認為錯誤的造林政策下,造林地仍有其景觀與生態的效益,唯須全盤重新盤點。(攝影/傅志男)

回到台糖這個案子,造林地設置光電之後,對這個社會產生什麼效益跟貢獻?是否有考慮到社區的需求,台糖得到經濟利益,但是對環境、社會產生什麼貢獻?

發展再生能源,很重要是體現分散式能源系統,而且它的利益是可以共享的,不該是少數財團去壟斷,否則就變成另一種大財團去投資能源的項目。要促進一個良善的制度,讓再生能源走到正確方向,讓再生能源要設置在對的地方,用對的方法。

我們知道立意良善的政策也會因手段而弄糟。我們其實很希望再生能源在推進過程中,不會因為政策粗糙執行,而讓民眾失去信心。

除了護樹之外,公眾還能開展更多有關能源的討論

台灣在能源轉型中,光電是一條必然要走的路,那怎樣有一個合理選址、推動程序,確保社會參與民眾參與,創造光電對環境、社會的友善。這件事情本身確實是個挑戰,所以在推動上,政府或台糖公司、光電業者不能把這件事情純粹當成一門生意在做。

公眾必須理解,現在台灣面對眾多轉型的複雜問題。比如林業政策當年的錯誤,現在政府也在推動轉型,林業轉型、能源轉型這些綜合性問題,如果簡化去處理就會非常危險。

地方發展有他們的需求跟想法,這很自然而且必須肯定,但能源轉型需要用地也是事實。這中間需要坐下來談,需要政府釋出協商的空間。而不是變成只要找一個簡單答案,甚至變成能源轉型跟地方護樹對打。

我們其實可以預見這次衝突,台糖是應該得到一次教訓,但我不希望這件事情簡化成不能砍樹,林業轉型碰到能源轉型需要社會更多的討論。

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