Bar認為農業有多種作物因地制宜,需要由政府資助大量的試驗,才能啟動農戶的自主性創造。(圖片來源Sun’Agri官網)

外國農電經驗》日本農電由小農主導,近 7 成約 1 分地,以色列推出多樣性農電試驗

台灣的「農電共生」由光電業者主導開發,因缺乏區位規劃的指引,形成四處圈地亂象。地面型農電可能造成農地支離破碎,農業部於 2020 年 7 月修訂法規後,嚴拒開放地面型農電

日本的農電開發模式剛好相反,營農光電鮮少由大型企業開發,絕大多數農電案場由小農主導,佐以專門協力農民的小型能源公司,地方政府則嚴格把關。以色列則是另一個積極推動農電的國家,他們推出全世界最多樣性的農電試驗,限定在 1.5 公頃小面積範圍下,實驗 120 個計畫,希望藉此找到農電共生的可能性。

台灣農電共生倡議團體「台灣環境規劃協會」邀請日本、以色列農電專家考察國內光電發展,並舉辦座談會,對台灣農電共生發展提出建言。《上下游》採訪該協會秘書長陳郁屏,並佐以介紹日本、以色列專家的案例分享,探討農電共生在台灣的機會與挑戰。

日本:311 之後激發全民運動,農電案場高達 3500 座

日本由小農營運的農電案場多達 3 千 5 百場,是世界上最多小型農電事業的國家。尤其從福島核災後能源責任意識興起,高電價制度有利民眾設置自發自用的電力,以務農為基礎、發電為輔的農電,開始蓬勃發展。

田島誠 (Makoto Tajima) 是日本永續能源政策研究所資深研究員,他介紹道,2013 年 311 福島核災衝擊後,日人對核能產生不信任感,同時在災後重建的思考下,很多人從能源跟永續出發,激發了很大的能源公民責任意識。當時的日本首相菅直人也支持這種由小農自發的農電事業,於是推派一個官股銀行提供農民金融服務,並由技術服務者直接與農民合作。

其中,核災區千葉縣最具代表性,它是福島核災後發展農電最積極的地區,除了學者與地方意見領袖想推動外,地方農民也想藉由光電守住農業,千葉縣便以市民力量推動營農型光電。相對之下,其他縣市以個別農戶單打獨鬥,往往經歷千辛萬苦才能開創第一例。

近 3500 戶小農取得營農型資格,在日本各地都有(圖片來源/田島誠,圖片提供/環境規劃協會)

日本:近七成案場在一分地規模上下

日本的環境多山、耕地有限,小農社會跟台灣都很類似,不含審核中的約有 3500 座農電案場分布全國各地,而且 90% 案場面積在 1 公頃以下,更有 65% 規模小於 100kw(約一分地規模),種植作物多達 120 種。

田島誠在簡報中指出,目前日本農電案場前六大作物,依序是日本生薑、神桌上的祭祀用樹、稻米、香菇、藍莓及蜂斗菜,但值得注意的是,多達 6 至 8 成的作物被更換,農民為了配合光電下種植作物適應性,需轉換成不需全日照作物。

由於地方政府嚴格監管,必須維持產量才能持續保有售電執照,所以申請農電申請案大部分屬於優質農區。而且第一階段只能申請三年,三年後才能再申請延展到十年,此後每隔十年申請一次,如果不續申請資格,就必須移除地上物。

常見的兩種營農型光電板,立柱式可平均分散遮應處,追日形則將遮蔭集中,藉由活動式太陽能板設計,提升發電效益,但成本也稍高。(圖片提供/環境規劃協會)

限定農民嚴格監督:農電未符務農事實即刻拆除,沒有輔導改善期

日本農電只能由持有土地的農民申請,且案場僅能「一時轉用」(暫時性變更),三年內若未通過查核必須立即拆除,稽核上非常嚴格,因此對大型開發商而言沒有進場誘因。然而,一種以社區在地經營為導向,協助農民的「B型企業」也應運而生。

日本農電共生案場幾乎完全由農民出發,依農民想法設計,精打細算就地取材,從水電行能買到的材料開始,用最便宜的想法開始試驗逐漸修改,農民須證明案場仍維持高度生產力,才能持續售電。但是田島誠也指出,在日本農電共生真正阻力是地方的農業委員會(類似地方農業主管機關)。

日本農電事業面對主要來自農業部門的抵制,田島誠認為這是農業的本質,對新事物、新思維相對保守,很多地方的第一案都異常辛苦,要結合專家學者、證明案場的合理性,才能夠申請開發或申請延展。

來台實地參訪光電現況後,田島誠認為每個國家的條件不同,日本經驗不能完全複製,即便日本有上千個案場,卻也沒有最理想模式。近年來日本政府對農電態度也不再積極,成長確實也遇到瓶頸。不過他確認必須倚靠在地探索、在不同地方試驗,才能逐步打開可能性。

台灣光電業者壽明驊向田島誠介紹大林的營農型牧草種植案場。(照片提供/台灣環境規劃協會)

以色列:推出全世界最多樣性農電試驗

另外受邀分享的是法商 Sun’Agri 以色列分公司執行長 Bar Weiss,Weiss 出身自農家,為了改善農業而投身農電研究。他指出以色列跟台灣農電發展處境類似,土地稀缺(可耕地 42 萬公頃),從被敵意國家環繞的條件來看,也算是島國,確保食物生產很重要。與台灣擁有同樣日照條件,且農業人口也是急速下降,每隔一個世代幾乎就剩下十分之一。

上下游新聞問卷

以色列農業同樣依靠進口,所以農民必須面對高度市場風險,所幸以色列擁有強大的農業科技。但是政府農業部門也同樣擔憂,「一旦開放農電,農民就只想賺光電收益而不想務農」;或者變成「市場失靈」,生產價值不高的農產品,甚至虛假敷衍營農事實,因此農地被法律高度保護。

農電共生尤其困難的地方在於,農業作物品項不同、栽植方式需光條件與土地位置不同,要結合小農需因地制宜考量,因此以色列推出了一個全世界最多樣性的農電試驗,限定在 1.5 公頃小面積範圍下,招募到 460 個試辦計畫申請,經過層層篩選,最終有 120 個計畫進入實作。

Weiss 認為農業有多種作物因地制宜,需要由政府資助大量的試驗,才能啟動農戶的自主性創造。(圖片來源Sun’Agri官網)

政府制訂上位計畫,確保農電作法到位

Weiss 提到非常實務的見解,能源公司想把農業做到「剛好就好」,他們不會在能源生產上節省資金,卻會省下精進農電技術資金,因為多做試驗對能源業者而言沒有誘因。所以政府的角色很重要,以色列政府制訂一個上位計劃確保各部門合作,用一年的時間完成原本三到五年才能修改好的法規,並對試驗專案提供三年資金以及專案優惠的躉購費率。

Weiss 強調農電結合是新技術,對農業應用有風險,必須有資金的保障,農民才敢接受這個風險。「足夠的資金,讓各種創新可以伸展」非常關鍵,而且農電共生並不是相鄰並排在一塊土地而已,「農電共生應該要是一種能幫助農業適應氣候災害的模式」。雖然政府內部也有不同意見,但以色列未來將有 100 個實驗點,數據將匯入一個數據庫,他相信以色列將成為農電共生的全球領導者。

日、以為鏡的啟發?陳郁屏:擺脫垂直關係,才能創造差異化

陳郁屏指出,台灣的綠能政策獨厚大企業、大資本,不只土地競爭非常激烈,光電商以工程思維找大面積土地複製,扼殺許多小型再生能源可能性。綠能沒有走向社區,反倒變成資本套利遊戲,更不是農民需要的尺度。日本雖然有大型業者,卻也有小型發展,光電可以支持農業,支持農村永續。

不過在台灣農電發展的現實是,跟農電共生同屬營農型光電的漁電共生,光電公司透過高租金取得魚塭土地,然而光電效益並未顯著提升漁民生活,反而形成土地競爭導致漁民反彈。對此,陳郁屏認為,漁電共生雖然有土地複合利用的想法,過程中並沒有處理好公平性問題。透過承租取得土地的大型光電開發商,跟養殖戶變成垂直的上對下關係,原有養殖戶沒有辦法取得主導權與積極性,關係反而變得不對等。

她認為農電共生的重要性在於開創平行的夥伴關係,讓農民取得資金服務,由光電商擔任技術服務者,雙方關係對等下,業者有機會可以開創差異化服務。例如日本的農電共生從農民出發,為了滿足農業因地制宜的需求,逐漸開發出軟硬體專利技術。但台灣農電結合的試驗很少,技術革新就陷入停滯。

陳郁屏認為,農電共生從小農跟社區出發,有機會重新建立社會對公民發電的信心。(照片提供/台灣環境規劃協會)

由農民自主開始奪回綠能主導權,期待農電共生重建社會支持度

陳郁屏指出,劃定綠能發展區釋出農地開放變更種電,讓國土失序開發的問題再次暴露,不只在地反對,學者也批評。歷次農地釋出並沒有解決問題,光電業者同樣是大規模開發地面型,先做好做的、有利可圖的土地,卻終究無法啟動社會參與。

她也認為,政府有沉重的政策目標要在時間內達成,所以都往大面積去開發,然而「時間壓力無法轉換出好的案場,只會轉換出被罵的案場」,她批評政府把短期目標看太重,導致台灣再生能源的可能性不斷萎縮,社會反感的阻力也越來越大。

陳郁屏強調,倡議團體期待的農電共生並非寄望於大型企業,而是藉由農電共生,制定以農民為主、將社區納入的能源計畫,並倡議以小規模試驗開始啟動,將農電作為農村振興手段,讓光電利益真正回到農民。

她認為,台灣不乏公民電廠倡議,有不少環境組織先當發起人,然而電價結構跟競爭機制都不利於小參與者。農電共生複雜,但若能讓農民跟在地組織結合,從小規模試驗開始,有機會轉化綠能發展的主軸,從大型資本轉化為民間力量,才能同時重建社會對綠能的信心。

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