一張農田廢棄菇寮光電案場照片,獲得今年國家地理雜誌台灣攝影大賽首獎,綠能願景卻成廢墟的諷刺景象,讓「農電共生」議題再度浮上台面。
台灣從 2013 年打開農電大門後,「假種田、真種電」亂象叢生,2015 年後逐步加強管理,但仍難阻止假菇寮等佔據農地。2017 年農委會修改規定,不但加嚴審查、禁止網室蓋光電,並規定遮蔽率只能 40%,且農作物產量需達一定標準。2020 年農委會更修法將農業的地面型綠能限定於漁電,此後光電業者若想做農電,只剩設施型(溫室屋頂)可設置,農電大門變窄門,申請農電共生的件數也大幅下降。
2023 年,開放「地面型農電共生」呼聲再起,不少業者認為,溫室興建成本高昂,即便可產出作物,銷售仍是問題。在光電開發用地越來越少的情況下,要求政府開放地面型農電(直接在農地上設置光電)呼聲漸大,但農業部及專家對此均持保留態度,一位農業部高層人士更直言:「設施型都做不好,談什麼地面型?」
究竟目前在農地設施上種電的現況如何?重新開放地面型農電將對農業造成什麼衝擊?業者期待的農電共生模式是否可行?《上下游》走訪數個正在進行或實驗中的案場,訪問業者與農政、研究單位,希望釐清問題,找出適宜的方向。(台灣農電共生發展大事紀請見文末)
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農電可產香菇但越賣越虧,案場由發電獲利
根據農業部統計,在 2017 年以前,大批業者申請開發設施型農電案場,總數高達 500 多家。因當時法規未限制屋頂光電的遮蔽率,導致光電菇寮浮濫開發,將鐵皮屋頂幾乎全面鋪設光電,底下卻未好好種菇。當時台南市先廢止 90 場的許可,隨後農業部擴大專案稽查,全國至少有 82 家案場不符農業經營事實,其中 41 家遭廢止容許,另外41家因情節輕微納入輔導改善,最後有 46 家申請輔導改善重新取得許可,恢復售電。
來到雲林土庫石廟里,開陽能源集團的養菇場佔地 1500 坪,為「曾遭查核列入輔導改善後,重新取得發電許可」的案場之一。記者實際走入室內發現,廠房內有 18 座環控栽培室,卻僅有 2 至 3 座栽培室進行生產,有許多空間閒置,現場人員解釋,18 座環控栽培室係輪流使用,但從現場觀察,似乎是刻意保持低度產能。
類似的養菇場,在開陽能源集團旗下有數十座。集團負責人蔡宗融大量投資農電案場,亦曾擔任太陽光電發電系統公會理事長。他對記者坦言,不論是環控菇舍或者光電下溫室確實都能夠生產,但是環控生產香菇成本難以跟市面大量走私進口香菇競爭。
對業者而言,平地環控溫室種植的香菇成本高昂難以獲利,可以說種越多賠越多,也因此案場無法靠農業大展身手,只能靠售電獲利。

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農電共生試驗未反映實際成本,商轉後才發現不可行
開陽能源的養菇案例,反映了設施型農電的問題之一:不僅需證明光電板底下種植農作物可行,還必須確認有產銷通路、足以形成經濟效益,否則農事部分難以為續,導致最後僅剩下售電功能,農業經營則勉強維持,甚至徒存形式。
2017 年桃園農改場曾與光電業者合作,業者提供雲林土庫大荖里 0.25 公頃追日型光電溫室,由青農入場種植仙草。當年桃改場大張旗鼓發布新聞稿,聲稱盈餘11萬,證明農電共生可行。
看似農電win win,且經農改場認證,理當能落實農電共生,不過記者於今年再訪土庫大荖這座光電案場時,卻發現溫室裡面荒煙蔓草,只剩下無人照料的過貓,而光電設備卻持續運轉,似乎仍在售電。
據了解,該案場也由開陽能源經營,對於該光電溫室碰到的營運瓶頸,蔡宗融表示,該場雖與桃園農改場合作,但在通路銷售上產生問題,「種得出來卻賣不出去,台灣屬淺碟型市場,很多東西不是內銷市場能消化。」
對於仙草農電試驗的結果逆轉,桃園農改場副場長傅仰人今改口稱:當年僅試驗種植,並未反映實際成本,「發布記者會太快下結論」。他表示,該次試驗並未證明可成功於市場獲益,還需其他條件配合,不能單憑種植可行性就判斷。

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養菇、種仙草不順利,光電大亨養蚯蚓,突破農電想像力
即便設施型農電共生嘗試養菇、仙草等作物,未能獲得市場成功,蔡宗融仍未放棄農電共生的路線,嘗試另闢蹊徑。他在未取得發電資格的設施屋頂下養殖蚯蚓,利用蚯蚓消化養菇用的廢棄太空包,這些太空包的原料是木屑,經過蚯蚓消化後,可轉化為富含有機質、微生物的蚓糞土,更可進一步加工做為液肥,成為具有農業、園藝價值的資材。
蔡宗融表示,「台灣一年有兩億個養菇用的廢棄太空包無處消化」,他認為透過農電共生模式,也有機會讓廢棄太空包與蚯蚓養殖結合,替農民跟環境解決農業廢棄資材問題,同時打開農業循環經濟的可能。
儘管目前「養蚯蚓」並非政府核准的農電共生項目,但是蔡宗融表示,「台灣不是產油國,必須要發揮想像力,才有可能實現再生能源達到 20% 的目標。」他更率直地說,他獨力投資很多嘗試,就是希望能夠找出農電共生的可行性,突破目前過於狹隘的框架。否則農電共生還是侷限,即便環控溫室可以栽培香菇,但仍然找不到「出海口」(銷路)。

農友:光電商必須與農方成為真正的伙伴關係,才可能雙贏
難道溫室屋頂結合光電的農電共生真的毫無機會嗎?在農電共生議題上,香莢蘭是討論度最火熱的作物之一,香莢蘭是半日照植物,理論上適合在光電板下種植,不過技術難度也高。
屏東的林桐榮是第一個成功在光電設施下種植香莢蘭的專業農,也取得穩定產銷成績,他的第一座溫室設施就是光電業者提供。他認為即便貸款,小農要單獨投資溫室跟光電設備都非常困難,光電業者的資金優勢是一個非常重要的工具,不過農電共生要雙贏,前提是雙方要能達成真正的夥伴關係。
在第一個案場種植成功且站穩市場後,他開創新的合作模式,光電商不只要蓋溫室屋頂跟光電,還要出資金提供購買資材、設備等農業運作所需,把農方當作「物業的管理人」,付出一定成本支持。農方在合作關係中獲得支持後,再分期歸還資金。
林桐榮強調,農、電夥伴關係的前提是農方具備專業優勢跟產銷能力,且本身應具備中、大農規模,而且光電商也不能只把農民當成工具人,因為農方經營成功與否會關係到售電執照,光電商應拿出資金支持,才能真正的雙贏。
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設施型農業不易,光電業者呼籲試辦地面型農電
業者認為設施型農電「發電容易務農難」,取得農業許可也不容易。業者必須先申請溫室設施,興建後再取得農業經營事實認定,才能核發第二階段光電容許。兩階段審查,讓許多業者認為門檻過高,導致近年不少業者呼籲,應開放「地面型農電」(直接在農地上種電,而非限於設施屋頂),才能降低門檻,順利完成 2050 年淨零目標。
經濟部率先回應業界,撥出嘉義大林糖廠土地,提供業者試驗地面型農電可行性。壽明驊是大林糖廠地面型農電共生試驗的業者之一,在兩公頃土地配置追日型光電,種植狼尾草及地瓜。在初步驗證種植可行性後,他建言,為了避免農業經營淪為形式,只要選定黃豆玉米小麥這類進口雜糧,或國內需進口的牧草等作物,可確保銷售管道也有利於提高自給率。
壽明驊多次赴日韓考察農電共生,他表示日本近 4000 農戶透過地面型農電共生受益,而且有七成案場僅一分地規模,證明即使小農也可參與獲益。他認為只要台灣落實由農戶為主體,營農型並非毫無機會。
他也提到,過去「假種田真種電」事件對營農型發展傷害很大,但農電共生是世界潮流,不可因噎廢食。他建試應少量開放試辦地面型農電,由農民或社區自下而上提案,業者配合提供技術,證明光電有助農民也可改善光電形象。
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農友:不能是「光電業者賺錢,底下拉農民當樣板」
對於光電業者認為牧草可作為營農光電項目,牧草產業協會秘書長黃燕良提醒,狼尾草種植雖然容易,但是僅能提供給「非泌乳牛」食用,不符乳牛需求,然而台灣養的多數都是泌乳牛。而且,酪農欠缺的是能夠耐久儲存的乾草,因此還須配合乾燥設施,不是光種出來就可以。
他強調,種植或畜牧都是專業,農電共生不是毫無機會,但必須具有產業價值,能增加農民收益,不是某種作物在光電板底下種植成功就可大量複製。他直白地說,不能是「光電業者賺錢,底下拉農民當樣板」。
農試所:地面型農電也會造成遮蔭,並未減少栽培難度
過去設施型(溫室屋頂)農電是在農政單位試驗可行後才開放,如今設施型卻被光電業者認為「成本過高,產銷問題不易克服」,又呼籲農政單位開放地面型。對此農業試驗所作物組組長王毓華提出不同看法。
王毓華認為,農作物要走向商業化生產,必須在自然環境下得到完整日照才能充分生長。現階段法規開放溫室屋頂結合光電,前提是業者以農業生產作物為主,發電僅是補充配合。生產者必須要做好管理、適當調節,才能維持中等以上產出,不能僅從光電發展思考。
面對業界主張開放地面型,王毓華說,地面型農電也會造成遮蔭,並未減少栽培難度,同樣要面對產銷問題。她也警告,若貿然開放可結合光電大規模種植單一作物,對微氣候、環境生態都會產生不可預料的影響,假使粗放種植沒有妥善管理,一旦發生病蟲害,對周邊農業會造成傷害。
她建議,地面型農電不是說種得出來就可以,應長時間充分觀察,「一年到三年的試驗,從科學角度而言,都是很短期。」目前農業部亦指派台南農改場義竹分場進行地面型農電共生試驗,該場表示,目前作物栽培到第二季,數據依舊不足,暫時無法對外釋出試驗結果。
地方政府稽查能量有限,基層有苦難言
曾大量發生假菇舍問題的雲林縣,在2017年中央專案查核時發現26場違規,但是2017年以後新增案場稽查成效為何?農業處長魏勝德先是說「有定期稽查」,隨後補充「稽核違規有兩件」,但層層追問承辦科長張文東,原來這兩件還是2017年以前中央專案查核的舊案。也就是說,2017年以後再也無查核新違規案場。
基層承辦人坦言,2017修法後業者須檢附農業經營計劃,交由農改場、農試所專家協助評估,通過的案場數大幅減少。但稽核人力只有寥寥四位,農地管理人少事多風險大,要處理農地違規、廢土稽查、設施違規,面對議員關說跟陳抗壓力,甚至有人身安全,不可能年年稽查。
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農業部:設施型農電尚未穩定,對地面型農電更需謹慎
針對業界呼籲進一步放寬地面型農電共生,農業部資源永續利用司司長莊老達表示,必須等農改場試驗結果完成,具有科學基礎再來討論。他也強調,基本原則是,「應該在原有的農業操作下做結合,而不是先蓋光電,再去想要種什麼?」
莊老達在今年 9 月 25 日民間農電共生論壇更直言,數年前讓農政單位顏面無光的大量假菇舍,就是為了光電而蓋的設施,「不是技術的問題,而是人的問題」。莊老達直言,設施型光電至今仍有數十場尚在輔導改善,業者不斷更換種植品項,卻無法提出有效經營模式,已導致農地脫離農用。
莊老達說,「國外也很少開放地面型直接設置光電」,日本更是嚴謹查核,未符農業事實就立刻拆除。對照之下,台灣還保留相當大的彈性,讓業者持續一再延長輔導改善時間,卻仍未能完全走上正軌,有鑑於設施型農電尚未達到穩定,農業部對地面型農電更需要保持謹慎的態度。
過去農地種電亂象叢生,不只是假種田,還有農地變更,中南部馬賽克分布的光電板讓珍貴農地裂解,不僅傷害農業也傷害綠電形象,皆因法規制度不夠完善就開放,最後導致農業部在 2020 年以「七七事變」緊急修法止血。如今審視農電共生更需嚴謹,以免再度打開潘朵拉的盒子。
2013─2023 農電共生大事紀
- 2013 年 10月 打開農電共生大門:農委會修訂〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉,允許溫網室可蓋光電(此時法定名詞叫做「農業設施屋頂附屬綠能設施」)
- 2014-2015 年「假種田、真種電」亂象叢生,冒出大量假菇寮、幽靈雞舍,或以種山蘇、咖啡為幌子,卻無務農事實,又以雲林縣最多。(當時尚無光電板的建蔽率 40% 之限制,案場幾乎都是 100% 蓋滿,難以耕作)
- 2014.11 上下游率先披露農電亂象,2015.6 推出「二次農地沉淪錄」專題。隨後主委陳保基要求地方政府加強稽查。
- 2015.9 農委會加嚴稽核標準,召集地方政府初步決議,禁止網室蓋光電(因為網室最便宜、最常假種電),其他設施的作物產量要達到原產量的七成,菇舍還要經過二階段審查。
- 2016 年 地方政府加強稽查,光是台南就因嚴格執法而廢止了90 件的案場,而後申請案大減。
- 2017. 6 農委會正式修訂〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉,規定網室不得附屬綠能設施、溫室設置綠能設施面積不得超過屋頂面積 40%,並須保有原先產量七成。
- 2017.9 監察院發文糾正農委會和經濟部、能源局,批判假種田真種電。此後農委會加強稽查,列管違規業者82家。
- 2017-2020年 網室不能蓋光電,溫室光電多數也未能成功,許多光電業者改成直接走農地變更、660、或都市農地,甚至把苗栗淺山「鬼剃頭」種電,這些都不需要「農電共生」,造成更多亂象蔓延。
- 2020.2 台糖計畫在屏東毛豆田試驗農電共生,畫出 37.45 公頃要做「營農型光電專區」,另外也計畫在萬巒的台糖造林地砍樹作營農型光電,遭居民強烈反彈。
- 2020.7.7 「七七事變」:視同農地種電「關門」。主委陳吉仲宣布加嚴管制農地種電,包括變更和容許使用。他並表示,台糖的多個農電共生計畫已經通通退件。
- 2020.7.23 上下游推出「光電侵農」專題,將農地種電四大型態的亂象完整披露,包括假種田案場被廢止後的爛攤子無人收,專家表示農電共生應該審慎進行。
- 2020.8.1 農委會修正《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》止血,主要是大幅限制農地變更種電(但溫室還是可以容許使用蓋光電)。
- 2020.10 農委會宣示加嚴把關農地種電,刪除地面型農電條文,轉而推動漁電共生。
- 2023.2 農地種電風波又起。農委會在彰化大城開「光電示範專區」說明會,預計開放 339 公頃「低地力」地區變更種電或做農電共生。
- 2023.3 台南後壁以農電共生之名綁地,預計做溫室光電,青農跳腳。
- 2023.5 經濟部和農委會研議提出新詞「農光共存」,除了放寬漁電共生光電板覆蓋率、甚至可以直接變更種電,另外農委會在台 17 線以西評選出 5000 多公頃低地力地區,規劃作為「綠能發展區」,第一階段優先釋出彰化大城鄉及雲林沿海鄉鎮 1122 公頃
- 2023.6 內政部即將為了農光共存而修法,百名學者連署反對綠能專區,因外界反彈過大,農委會宣佈暫時停止修法。
- 2023.7.31 經濟部、農業部召開「綠能發展區溝通說明會」,因推行受阻,與會者提議「建議採農電共生/農電合作」,呼籲開放地面型農電共生。
- 2023.9.21 農業部委由台灣水資源與農業研究院舉辦「2023 農業綠能論壇」邀請國際專家分享農業綠能案例,日本農電專家田島誠受邀來台。
- 2023.9.25 台灣環境規劃協會舉辦「台灣、日本、以色列農電經驗交流論壇」,倡議農電應列為台灣能源選項之一,以化解農業與能源衝突。
我是認為做都做了,也有產出了,撤照實在很可惜,應該邀請農委會專家幫忙解套,讓有意種植小農無償供地,使其種植,人一定有守法的跟不守法的,針對缺失做改善跟對策,讓電繼續發才是正途。