給新政府的綠能建議書 01》陳吉仲:農業與綠能絕對可共存,但程序須大幅修正

過去八年,台灣在農漁村大力推動綠能發展,因為對土地、陽光的需求互相競逐,包含地租大幅上漲、流浪漁民大增、農村土地破碎、綠能下的農漁業生產質量過低,對農業造成巨大衝擊。

新政府即將上任,綠能為新政府的施政主軸之一,該如何發展綠能才能夠避免上述負面效應,又能夠讓台灣走上乾淨綠能之路?本文專訪前農業部部長陳吉仲,回顧八年農漁業綠能的重要政策之正負面效應,以及對新政府的綠能建言。( 本系列共有 3 文,請見文末「延伸閱讀」)

前農業部長陳吉仲(攝影/林吉洋)

Q:您在農委會首長任內,推動農業設施屋頂種電、關上農電共生大門、開放不利耕作區架設光電板、大幅度開放漁電共生面積,作為農業部門最高首長,您認為這些政策達成了什麼效果?有哪些需要改進的部分?

農業設施屋頂適合架設光電,經濟部須加速處理「饋線」

淨零是整個台灣的重要議題,蔡英文總統上任後,宣示 2025 年再生能源發電比例要佔 20%,20GW 的總發電量中,農業部門佔比了 9.6GW,是很大的比例。

在國外,光電板優先裝設於屋頂,我想這是大家公認可行的方向。我也認為在農業設施的屋頂推動發電,是能兼顧產業發展與綠能的方式。因此我們先推動了農業設施屋頂種電,例如畜牧業,至今共有 5000 多家畜牧場屋頂蓋了太陽光電,對畜牧生產和對氣候變遷調適有絕對的幫助。現在農業部門貢獻屋頂型的光電已完成併網有 2.2GW,已申設 1.4GW,兩者加起來有 3.6GW。

事實上,台灣的畜牧場至少 2 萬 5 千家,但是現在申請架設光電的業者才 5 千多家,還有很多還沒做。很多畜牧業者都想要進行,問題都卡在饋線(輸送電力的網絡系統),沒有饋線要怎麼做?饋線問題解決了,會有更多畜牧場的屋頂型光電來設置,創造多贏的局面。

除了畜牧場之外,包含全國一千多個公糧倉庫還有其他的集貨場,都可以繼續推動屋頂光電,不但可以幫助發電,也可以協助翻修原先老舊的設施,是一舉兩得。

所以政府應該要持續大力推動屋頂型的光電,各部會皆有主管許多屋頂型的光電,可以大力發展。這也表示農業光電政策中若直接開放農地,業者考量利潤,那屋頂型的光電就會受影響。

溫室上方也可以架設光電,但產量稽核需更嚴格

除了畜牧場、集貨場之外,我們也開放溫室上方可以架設光電板。 2017 年之前,溫網室上方光電的遮蔽率沒有限制,導致大量「假種田真種電」的亂象,我們在 2017 年後修改規定,光電板的覆蓋率只能達到 40%,溫室內的農作物產量必須達到原先穩定產量的七成。

我認為在台灣的極端氣候之下,如果能夠藉由光電商的資金與農友合作,興蓋加強堅固型的溫室,上方可以發電,溫室可以幫助農友生產,是一個可行的方向。但是前提必須要由農方為主體,亦即以農業生產的需求為本,來設計溫室,產量也才能夠保持七成。

但是實際執行下來,的確有一些不符合產量的案例,這也考驗稽查的量能,是未來要加強的方向。

台 78 線沿線仍可見到許多散落田間的閒置室內型光電案場,並不具備農業經營事實。(攝影/林吉洋)

農地種電對農業衝擊過大,2020年後原則關上農電共生大門

在我上任之前,台灣就已經開放農電共生,包含造林地、山坡地、農地都可以種電,還包含 2 公頃以下農電無須審查、每一塊農地可有 660 平方公尺架設光電等方式,導致農地切割破碎,不利於農業生產,也造成地租上漲、不利耕作等亂象。

對農業生產而言,農地的完整性十分重要,土地是耕作的基礎,當光電板直接架設在可耕作的農地上,兩者其實難以共生,帶來衝突與競爭關係,產量也難以達標,對農業的發展絕非好事。加上許多的審查、農業許可都是由地方政府執行,倘地方稽核量能不足,一定會造成「一個台灣,好幾個世界」的問題。

農業領域還有太多可以發展的綠能模式,政策上應該要保護農地、農業上的完整性。所以我在 2020 年 7 月 7 日宣佈有關農地光電的政策,之後 2 公頃以下農地一律不予同意做農地光電,2 至 30 公頃縣市政府審查時要農業部同意,30 公頃以上送內政部區委會審查時也要農業部的同意,以維護農業發展的完整性。

我在任上陸續加嚴許多農地光電的條件,有些人認為農委會(現為農業部)太過保守,甚至拖延了光電的推進,這絕非事實,農業部門除肩負近一半的光電外,屋頂型幾乎是各部門中做得最多。

另外,不論是溫室的「假種田真種電」、還是為了規避審查而化整為零的小光電案場,都是光電發展脫序導致農業受到傷害的事實現象。我們加嚴農地規範,只是力求能將失序拉回有序,農地農用確保農業永續,也避免光電持續被污名化。

農地種電對農業衝擊過大,農業部原則不再允許(上下游資料照)

漁電共生方向上可行,但是執行方式必須大幅改變

在魚塭上架設光電的「漁電共生」,也是我們認為可以兼顧農業與綠能的方式之一。光電板在不影響養殖的前提下,架設在魚塭上方,同時需確保魚塭產量達到原先產量的七成。這個政策我認為方向上可行,但是實際執行後的確產生了許多亂象。

包含光電業者以高額租金圈地,排擠了原先租地的漁民,在七股地區最為嚴重。我們原先設計的機制,是光電商開發必須有原養殖戶的同意,但實際執行的時候,廠商有時會直接透過地主去處理,你怎麼規定他就有他應對的方式,所以造成很多問題。

除了土地的排擠,還有一個問題是光電板下養殖的產量,是否真能達到原產量的七成,這部分可能跟光電板的架設方式或養殖的方式有關,這些都是後續推動政策時必須大幅調整才能夠解決的問題。水試所已積極試驗並協助未來漁電共生雙贏的太陽能光電設置方式。

養殖漁民陳錦模說,漁電共生完工後,有的魚池插滿基樁,有的沒有辦法提供機具進出,造成許多漁民後悔不已。(攝影/林吉洋)

Q:在上述不同的綠能案例中,您提到不少制度或執行面的問題,您認為未來該如何調整,才能夠解決問題?

步驟一:由公部門主導土地整合,避免私人圈地

我認為綠能政策的推動程序,應該要大幅修正。第一步,是土地的整合。

目前是由光電開發商透過仲介自行找土地,導致租金水漲船高。未來土地的整合角色,應該是由政府授權的第三方組織來主導,地主是跟政府授權的第三方組織簽約,而非直接跟業者簽約,然後再開放讓業者來申設競標。假若土地來源不是從這裡來,後面就不核發光電許可。

由公部門來主導土地整合,可以遏止高價搶租圈地,競標金亦可作為地方發展的資金來源,也可以落實區位規劃,避免在不適當的區位進行開發。

步驟二:確保農漁民的參與,確保光電模式適合生產

第二個步驟的整合,就是要有漁民農民的參與。目前在光電板設置的過程中,並非由取得土地的光電業者,以漁民最大的利益走向來興建。應要先確認種植或養殖的農作物,針對作物或養殖物種需要的條件,來設計設置光電板。

例如說,以漁電共生的部分,可以由水試所提供不同養殖物種的適合漁電共生模式,光電業者必須符合興建規範來設置光電,才能夠取得發電許可。這樣可以確保養殖實績,不會影響漁業生產。

舉例來說,台灣進口蝦數量甚多,因此政策方向可以設定在漁電共生要加強國產蝦的養殖,提高國產比例。假設未來若要推動 1500 公頃的室內養殖,其中有一定面積鼓勵養蝦,漁業署在制訂方案的時候,就可要求光電業者的室內養殖場光電設計,是要依照適合養蝦的這個方式去設計。

步驟三:養殖權必須釋出給漁民,而非由光電商自行處理

在光電場蓋好後,如果農民本身就是地主,那當然沒有問題,就繼續原先的養殖。但是假如該土地原本有承租的農漁民,該如何確保能繼續這個經營權,而不是由光電業找其他團隊來取代原租戶?

我認為,除了土地應該透過政府中介,光電設置後的經營權,也需要透過政府媒合中介,優先由原養殖戶取得經營權,假若原養殖戶沒有意願,則由政府開放媒合其他養殖戶進場,以保障原先的租地養殖戶的權益。

落實稽核機制,生產資訊公開上網

上述部分,是針對事先審核機制的程序,後面就是事後的稽核,也就是光電板下方的農漁業生產,是否有達到七成的產量?中央和地方政府要建立稽核機制並具體落實到位,此措施可以嚇阻許多投機者。

事後稽核制度的建立就可以避免掉那些漁電共生的問題。國外有很多案例,你看泰國那邊有很多室內的養殖,人家都養得很好,為何台灣做不到?

所以查核的機制也要重新建立。我覺得應該將這些養殖數字全部公開上網,讓全民一起來監督,公開透明,也可以解決地方主管機關稽核量能不足的問題。


Q:最近業界有一些呼聲,認為設施型光電不易進行,應該重新開放農地種電,同時援引日本農地種電經驗,認為台灣也應該比照辦理,您的看法如何?

日本農電架構與台灣截然不同,不應混淆

事實上,日本的農地種電經驗跟台灣的狀況差異非常大。我們光電的躉售費率大約是每度電 3.8 到 5.7 元,而我們的民生用電是 2.3 元,因此我們在農業部門設置的光電,都是用來賣電,而不是自用。但是日本是剛好相反,日本自用住宅每度 6.3 元,而光電賣給政府則是 3 塊多,所以他們發的光電是為了自用,而不是為了賣,那是完全不一樣的情況。

台灣的機制讓廠商為了賺光電的錢而去開發光電,不像日本是為了自己農民的自用,去做的光電,出發點不同,造成的開發狀態、設置方式,機制就會完全不一樣。

另外,日本對農地種電的產量要求是原產量的八成,我們是不是全部要比照辦理?我們現在連七成都還做不到,能夠做到八成嗎?

最後,日本的稽查非常嚴格,若沒有符合規定就立刻撤照,台灣是否能夠有如此高強度的執行力?

我要強調的是,貌似同樣是在農地上種電,其實日本與我們是完全不同的樣態,不適合拿來做比照。

前幾年政府允許農地變更做光電,台南後壁的豐美水稻田中,大片光電板拔地而起,形成突兀景觀。(上下游資料照)

當土地大面積的覆蓋光電,對農業發展絕對不利

回到農地是否該開放做光電的議題,台灣本來就資源有限,因此我們必須善用現有的資源。其實我們還有很多的屋頂完全沒有利用,我們框列了大約 2000 多公頃的不利耕作地,目前發展不到 200 公頃,而 1000 多公頃的低地力也才做 100 多公頃,漁電共生框列了 2 萬公頃,現在其實也只有做 1700 公頃。為什麼不能針對已經開放的區域,去增加使用效率?這表示現行的光電執行程序要檢討。

農業的生產需要有足夠的農地與陽光,當土地大面積覆蓋光電時,對農業發展絕對是不利的,首先會影響農業生產,影響糧食安全,再來,這會大幅度墊高所有的地租的成本,對農業生產絕對更不利。

從長時間的歷史尺度來看,許多產業都會改變,但是農業是一直存在的,就是因為農業供應的是人類生存的根本需求,這是不能忽略的價值。


Q:過去八年的綠能政策被認為不夠公開透明,從決策程序到包含不利耕作區劃定等,都缺少相關利害關係人的參與,民間也無從參與監督,您認為未來該如何改變?

政府可開放民間參與審查,開放資料上網

政策的執行過程中有許多審查小組,可以將部分委員名額開放給外界的學者專家跟團體,例如主婦聯盟來當審查機制的委員,這樣可以確保有民間的聲音回饋。我不敢說百分之百會解決,但至少應該會比現行的好很多。

另外,如果能夠形成一個民間關心綠能的組織,除了監督政府是否做到位之外,定期將資料公布上網之外,也能夠持續開發對農業綠能的更多想像,我認為會是更積極的作法。

農業綠能有許多可能性,並非只有光電

在此我也想釐清一個概念。我認為,農業一定可以大幅度發展綠能,但是這個綠能,並不是只有外界想像的光電,綠能有太多的可能性。

例如,使用農村水資源來發電的「小水力」電廠,就十分有潛力。台灣每年有一千多萬公噸的剩餘資材,可以再循環,也都是發電的好材料。

我去比利時現場看過,一個 3 萬人口的小村莊,能源全部來自他們的廚餘、畜牧的排泄物,以及多餘的農業的剩餘資材,所有的機器投資約 6 億台幣,就只有三個人在管,例如果菜市場裡需要被處理掉的蔬果,或者是過剩的產出,產生 bio gas 再發電,這個技術都已經很成熟,這些循環的資材,都可以去發電。

農業部門在三年多前就宣示 2040 年達到淨零,有減碳、增匯、綠循環和農村自主發電等四大主軸,在電網結構可分散、相當回饋機制等前題下,農村一定可以產生更多綠電來自主並支應其他部門。

另外,農業在綠能扮演的重要性,還有一個更大的方向。現在全國碳排放總量,大概是 2 億 7 千萬公噸的二氧化碳當量,在邁向淨零的過程中,無論再怎麼做,可能還是會有 3 千萬公噸的溫室氣體排放量,因為還是會用少數的石化能源。那個 3 千萬多公噸,誰能去碳中和?只有農業部門。農業部門用的自然碳匯有 2 千萬公噸,我認為我們還有辦法再創造 1 千萬公噸的碳匯。

因此,農業與綠能的關係,絕非只是現在外界看到的─在土地上架設光電板,農業本具有很好的循環經濟潛力,或是提供碳匯中和的重要角色,都值得去開拓。

延伸閱讀:

給新政府的綠能建議書 01》陳吉仲:農業與綠能絕對可共存,但程序須大幅修正

給新政府的綠能建議書 02》黃偉茹:光電應置於國土規劃架構,他國主力屋頂發電

給新政府的綠能建議書 03》地球公民:檢討政策城鄉不對等,政院應啟動整體評估、社會對話

支持《上下游新聞》
以公民力量守護農業、食物與環境

我們相信知識就是力量,客觀專業的新聞可以促進公共利益、刺激社會對話,找出解決問題的方法。十年來,我們透過新聞揭露問題,監督政策改變;我們從土地挖出動人的故事,陪伴農民同行;我們也以報導讓消費者與農業更加親近,透過餐桌與土地的連結,支持本土農業茁壯。

我們從不申請政府補助,也不接受廣告業配,才能以硬骨超然的專業,為公眾提供客觀新聞。因此,我們需要大眾的支持,以小額贊助的公民力量,支持上下游新聞勇敢前行。了解更多

  • 請輸入至少100元

每月定額贊助回饋

  • 會員專屬電子報
  • 上下游Line社群
  • 上下游新聞年度報告
  • 會員年度活動

安全付款,資料加密

  • 請輸入至少100元

單筆贊助回饋

  • 會員專屬電子報
  • 上下游新聞年度報告

安全付款,資料加密