綠能災區之最》七股3成面積種電「最大苦主」,鳳林強度最高,芳苑風、光電兩面夾擊

能源轉型政策原計畫於 2025 年達成再生能源占比 20% 的任務,太陽光電與風力發電成為兩大重要設施。其中光電大肆攻城掠地,《上下游》推估,光是已公告或規劃中的西部沿海大型光電區位,已達 3 萬 6 千公頃,佔國土面積1%,若無妥善規劃將形成新的國土難題。

這些大型光電、風能開發並未考量公正轉型原則,它們多以市場導向,集中在低成本、高獲利地區。學者戴興盛指出,這種集中在特定區位的綠能開發可以短期見效,但無助長期目標達成,反留下「環境不正義」惡果。

《上下游》追蹤綠能開發爭議超過八年,以下為您盤點全台「綠能災區之最」鄉鎮地區,瞭解綠能如何加劇城鄉發展失衡,對地方產業產生重大衝擊,並在文末,由學者建言提出匡正之道。

開發總面積最大》台南七股:光電區位近 3500 公頃、已開發至少 1100 公頃,皆居全國「冠軍」

七股區總面積 11000 公頃,經濟部公告的漁電共生面積為 2696 公頃,為全國鄉鎮區面積最高者。而目前實際已開發光電面積也是全國最高:大型漁電案場開發 416 公頃、台糖造林地 189 公頃、鹽田 180 公頃及變更農地至少 287 公頃,不計零星案場,已開發光電量至少 1072 公頃。

如果以漁電共生公告區位加上國有鹽田、台糖地及私有農地變更已開發面積,七股的總光電區位達到 3352 公頃(2696+180+189+287),實際仍為全國最高。以七股總面積 11000 公頃為母數,光電比例為驚人的 31%。

2018 年起,七股成為漁電共生率先開發目標,第一批七個漁電專區有四個位於七股,業者以高出近十倍租金逕直找地主簽約取得土地租用權,導致大量承租養殖戶遭到驅逐,引發抗爭。

在地居民認為,光電進駐後,除了地主得到高租金利益外,原本的養殖戶被迫流浪甚至失業,而光電業者往往另外把養殖委託給養殖公司一條龍經營,養殖業脫離原有社區連結,讓產業逐步空洞化。

七股的溪南里、三股子一帶,地景地貌徹底改變。(上下游資料照)

破碎化最嚴重》屏東:佳冬、枋寮蓮霧之鄉農地破碎化最嚴重

屏東縣府在 2018 年提出光電開發專案,將東港、林邊、佳冬、枋寮四鄉鎮劃為光電特區,本案被行政院專案核定通過,因此不受農委會禁止兩公頃以下農地變更種電的規定,導致該區域內農地持續變更離農種電,以佳冬、枋寮兩鄉尤為嚴重。

以佳冬鄉為例,全鄉面積約 3100 公頃,被省道台 17 線分割為南北兩側,南側多為養殖區域,地層下陷較為嚴重,但光電開發卻集中在台 17 以北果園集中區。

佳冬鄉為蓮霧重要產區,蓮霧生產面積約 500 公頃,然而在蓮霧集中產區卻有超過 200 公頃變更地目改為種電,由地理圖資來看,農地破碎化問題十分驚人。

佳冬鄉農地面積不大,蓮霧園集中,卻因光電開發而呈現嚴重破碎化。(圖片出處/屏東縣地理圖資整合系統)
佳冬鄉是蓮霧競賽常勝軍,優質產區卻被光電切割四分五裂。(上下游資料照)

枋寮鄉土地面積 5800 公頃,農牧用地約 3700 公頃,卻有 709 公頃農地變更為特目(疑似光電用地),比例高達約 1/5。

農地破碎化直接衝擊到原有農業環境,由於蓮霧園需要高度投入勞力管理,錯落的光電場卻因低度管理,導致雜草、鼠害與微氣候改變嚴重干擾鄰園農作,對蓮霧產業及服務鏈產生負面影響,更讓農民感嘆農地環境持續劣化。

開發強度、景觀衝擊最大》花東縱谷也種電?環境、景觀衝擊最大:鳳林鎮

2023 年 3 月起,光電商在鳳林大舉圈地,由立委陳椒華辦公室提供精準的土地資料可確定,截至 2023 年 12 月底,光電業者在鳳林整合中的光電總開發面積達 1735 公頃,逼近全鄉面積 12000 公頃的 1/6。

花蓮縣鳳林鎮內有大面積國有、台糖土地,而且產權單一,加上有大型變電所便於輸電,成為光電圈地對象。

由於這些開發清一色為地面型光電,光電建蔽率在八成以上,因此以「光電鋪設密度」而言,開發強度比台灣西部甚至有過之而無不及。更值得注意的是,鳳林位在花東縱谷風景區,全鎮以觀光旅宿及農業為主要經濟支柱,面對光電大舉壓境,令在地觀光業者十分憂慮。

廠商在鳳林圈地開發,整合區域示意圖。(圖片提供/地方居民)

風電、光電雙重受災》芳苑鄉風電居冠,大城鄉淪為首個綠能發展示範區

彰化縣芳苑鄉位處台灣海峽迎風面,成為風電廠商開發熱區,除了彰化海域插滿近千隻離岸風機外,地面也迎來大批陸域風機。估計芳苑鄉永興、王功、漢寶、新寶海堤已有 37 支高達 150 米陸域風機,開發商再規劃新增 50 支陸域風機。以居民生活區而言,光是芳苑一鄉,陸域風機數量高達 87 座,密度遙遙領先全國。

彰化縣養殖協會執行長楊福錦說道,陸域風機只有地主獲得租金收益,但周邊鄰居跟養殖戶都遭殃,必須承受噪音、炫影還有震動困擾,更必須擔心受怕,不知何日再度發生風機漏油事件,影響魚塭水產收成。

芳苑漢寶濕地風機群豎立在海堤上,阻斷候鳥動線,如今陸域風機又將往內陸開發,讓養殖戶相當不滿。(攝影/劉啟稜)

彰化環保聯盟總幹事施月英表示,芳苑鄉不僅承受陸域風機大舉入侵,還有國產署大舉釋出國有地供光電商開發,風光電全部集中在芳苑鄉,壓力十分巨大。更值得注意的是,廣達一萬兩千公頃的彰化海岸濕地,由於海岸平緩開發成本低,吸引風、光電業者陸續插旗大城鄉。

據悉,至少有三個光電開發案鎖定彰化海岸濕地,也有三件離岸風電開發計畫鎖定彰化海岸潮間帶。此外,大城鄉台 61 線快速道路以西的 536 公頃土地,依照國土計畫原則應該是優良農地區位,卻被公告為低地力土地,預定作為「綠能發展區示範區」,農地甚至可純發電無須農用,引發在地民眾反彈。

光電面積佔比最大》雲林口湖鄉光電區佔全鄉面積32%,椬梧砍樹種電居民悲嘆

口湖鄉是雲林縣漁電共生公告區位最大鄉鎮,面積達 2031 公頃,加上不利耕作區 292 公頃,台糖椬梧農場造林地開發 163 公頃,低地力土地預定範圍 120 公頃,光電區位高達 2606 公頃。以全鄉面積 8000 公頃土地而言,有 32% 的土地劃入光電區位,比例也十分驚人。

目前口湖鄉內除了少數零星室內型漁電案場之外,大型漁電共生案場尚未見整合開發成功案例,地面型光電以椬梧農場及頂口湖不利耕作區為主。然而作為雲林著名地景「小日月潭」的地標「椬梧濕地」,163 公頃台糖造林地被剷平開發光電,對當地景觀、生活品質衝擊十分巨大,也讓在地人悲嘆惋惜。

口湖鄉光電區位居全鄉面積三分之一,就連口湖知名景點椬梧滯洪池造林地,也淪為光電開發的犧牲品。(上下游資料照)

室內漁電超高密度開發區》嘉義義竹、布袋漁民大反感

嘉義布袋、義竹公告漁電共生區位合計高達 3500 公頃,然而因室內型漁電案場設置光電占比80%,為地面型兩倍,因此吸引光電商在沿海大舉興建室內案場。目前開發最集中區域在嘉義義竹布袋,由向陽集團規劃開發 380 公頃室內漁電,集中分布於 172 及 25 縣道上。由於 Google 衛星圖屏蔽,只由從空拍影像俯視,才能感受到室內漁電的超高密度。

由於室內型漁電必須在既有魚塭上填土蓋建物,大幅增加土地乘載負荷,大量的室內漁電也改變景觀,導致原有環境破碎化、生物棲地減少,加重排水負擔。對大部分傳統養殖戶而言,室內養殖是完全不同的技術,原有養殖戶難以參與,這也導致部分漁民對室內場的反感尤甚於地面型漁電。

傳統漁塭跟室內型漁電共生對土壤蓄水、排水需求不同,在同一區大量興建室內養殖場的作法會造成彼此干擾,一旦豪大雨發生,無法蓄水的室內養殖場形同以鄰為壑。(上下游資料照)

其他重災區》北門、將軍與七股同樣命運,學甲變更地目案場最大

將軍、北門通常與七股一併被稱為「北將七」地區,這裡與七股同樣面對光電、漁電開發。較大的案場在將軍區南 76 縣道兩側,有鹽田光電 114 公頃,玉山里周邊還有誠新綠能開發將近 100 公頃室內型漁電。

北門區除了有抗爭長達一年的蘆竹溝光電案場外,還有雲豹開發 170 公頃地面型漁電案場。台61 線西濱快速道路在北門轉接 84 東西向快速道路,沿途分布許多地面型光電。學甲漁電區位公告也逼近1600公頃,更有全國第一個大型變更農地的地面型案場,由大亞投資,面積廣達 70 公頃。

為了蚵農跟永續的漁村發展,年輕一代投入守衛家園行動。(攝影/林吉洋)

學者:減碳是全球公民責任,不該轉嫁給少數地區

東華大學自然資源與環境學系教授戴興盛認為,全球暖化是全人類共同危機,台灣社會並沒有意識到氣候危機嚴峻性,政府擔憂民眾對轉型信心不足,也不敢對民眾說明淨零路徑所需代價。

以國發會提出 2050 年太陽光電須達 40 GW 至 80 GW 目標,折合土地面積約是 4 至 8 萬公頃,他認為應對氣候危機,已經超越黨派思考,需要全民嚴肅面對。

戴興盛解釋,公眾在面對環境議題時會存在「搭便車」的現象,亦即「希望別人去承擔責任」,如果沒有強力立法或政策把責任分攤下去,就會出現再生能源設施集中在少數鄉鎮的現象。

這是任由市場機制發展綠能的後果,例如土地產權單純、經濟產值較低,或地廣人稀、荒廢粗放的土地,就容易被光電取代,經濟學叫做「低垂的果實先摘取」,但這絕不合理。

避免淨零重蹈「環境不正義」,應立法強制分攤責任

戴興盛認為政府有責任達成「全國各區共同承擔責任」的目標,考量環境生態、社會經濟、人文等多方條件,細緻精算各地方(政府)應當承擔再生能源設置的責任額,層層分攤,乃至到鄉鎮這一層級,也能推算出合理承擔規模,然後再由地方討論應該設置在哪些區域,再提到地方的國土計畫議程。

戴興盛坦言,責任分攤的過程需要啟動許多漫長的社會對話,但這是淨零轉型的必經之路,如果繼續推動不合理政策並放任市場機制開發,最後就會類似經濟發展歷程的代價,把高污染產業留在弱勢社群,例如把高污染石化放在麥寮、把核廢料放在蘭嶼,形成「典型的環境不正義」。

戴興盛建言,為了讓綠能發展重新獲得社會信任,應推動立法或制定政策,將淨零責任平均分攤在各縣市地區,讓城鄉平均分擔能源轉型的成本。

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