瓦磘村啟示錄》光電入農村,法規寬鬆無配套,無視景觀、居民需求,恐淪「消滅農村」

一場農村建地開發光電案,引爆農村居民對光電進入的怒火,也引發全國關注。過往光電在農村的開發案集中於農地、農業設施屋頂、養殖魚塭以及國有地,雲林縣元長鄉瓦磘村的開發案則是罕見的「整合閒置老屋建地,興建地面型光電」的案例,極具指標意義。(閱讀「瓦磘村保衛戰」請點選這裡

支持居民抗爭方認為,光電任意進入聚落,損及農村社區完整性;反對者則認為,該案光電置於私人建地,屬合法開發,居民無權干涉。然而各界也同意,光電設計只要融入景觀跟居民需求,便可以減輕社區反彈。

本案爭議凸顯鄉村聚落欠缺開發審議制度、綠電法規寬鬆欠缺配套、政府部會各行其事,導致光電與鄉村難容。《上下游》追蹤本案,遍訪專家學者與農村文化工作者,藉由各方觀點梳理爭議,尋找光電發展與農村居民的和解之道。

紅色範圍為瓦磘村光電開發基地,與隔鄰民居僅 2 公尺,引發聚落抗議。(照片提供/在地居民)

農村文化工作者:若瓦磘案沒有檢討,形同宣布農村消滅

來自雲林,成長於彰化鹿港的導演陳文彬高度關注本案,他認為瓦磘村是中南部農村的縮影,聚落內破敗的土地多半由家族共有,零碎便宜,有利於光電商整合蓋電場。當三合院突然換成一片黑壓壓的光電板,4 米高連續一大片近在眼前,必然引起居民反對。

「只因為土地便宜,居民就必須承受這些嗎? 」陳文彬表示,當生活空間被光電切割得四分五裂,放任光電場緊鄰住家,這樣的農村不適宜生活,更別提「地方創生」吸引青年人口回流,只能等待凋零。陳文彬認為,如果瓦磘村案成立,幾乎可以宣布「台灣農村即將被消滅」。

陳文彬認為,政府規範不夠健全讓廠商無所依循,因而疏忽與居民的溝通,雖不需要全面否定綠能,但這種違背農村永續發展的能源不該稱為「乾淨能源」,企業購買這種違背 ESG 精神的綠能,應該被抵制。光電場要安穩運轉 20 年,雙方對抗非長久之計,應該將居民的需求融入光電設計,成為村莊生活一部分。

他認為農村凋敝跟台灣經濟社會變遷有很大關係,農業持續被犧牲,卻始終等不到「農村的轉型正義」,包括現在的光電開發,「對農村也是很粗暴的過程」。陳文彬建議,政府同時在推農村再生跟綠能政策、國土計畫,農業部、經濟部應該找內政部一起想辦法,若三個部會都不管,瓦磘村的衝突會繼續蔓延,將變成災難。

農村內設置光電廠,已經成為農村新的鄰避設施,圖非本案案址。(上下游資料照)

村落改造專業者:光電入村應尊重當地生活、納入民眾參與

對於長年從事鄉村社區改造、現在任教於逢甲大學的呂耀中而言,聚落裡的景觀連結許多村落的故事跟人際網絡,原本陳家的埕通李家的灶腳,王家屋前的巷弄是張家回家必經之路,傳統農村的私有土地也承載著鄰里關係,「空間與社會關係緊密相依,需要小心對待」。

他認為,從農村景觀的角度來評估,大型光電設施不僅遮蔽視野,更會切斷原有的空間紋理,在聚落裡加上柱列光電板,就像蓋一間玻璃帷幕的高跟鞋,十分突兀。如果僅因為土地成本便宜而放任光電集中在農村聚落,不僅違背永續理念,更是對農村的「霸凌」。

呂耀中分析,都市有都市設計審議,農村卻沒有農村設計審議,「有錢就可以任性」,無法可管。正如有些社區大樓的管委會會管制住戶不能安裝鐵窗,必須安裝隱形鐵窗,社區發展協會本該具備此公共審議的機制,很可惜社造 30 年,仍然未竟其功。

呂耀中率領團隊改造老舊聚落賦予重生。(照片提供/水牛設計)

能轉團體:光電走入地方要溝通,設計規劃需反映居民需求

環境規劃協會曾經推動「環境與社會檢核」納入漁電共生審查機制,也是代表性的綠能倡議團體,該協會常務理事李翰林表示,瓦磘村爭議並非建地資格或光電本身,而是開發形式造成視覺衝擊。

農村其實常見鐵皮屋,同一塊地若廠商把光電板放到鐵皮屋頂上,居民很有可能不會如此反對。 所以問題不是在於光電本身,而是廠商在人來人往的聚落裡,不和社區討論適合的形式,卻選擇最低成本的粗糙手法來蓋地面型光電,才導致這種反應。

李翰林表示,光電案場要設計成停車場、底下開放集會、辦活動,不是做不到,但政府跟廠商都沒有意識到這些討論很可惜。他認為光電設施進入地方需要溝通對話,將各方需求反映在規劃設置中,而這個過程,需要第三方專業者協助。

為反對光電廠施工瓦磘村全村動員,八十多歲阿腰阿嬤緊盯光電案場。(攝影/林吉洋)

景觀學者:光電有機會活化聚落,但缺好的程序與制度

南華大學建築系教授陳正哲長年在都市及鄉村地區從事聚落景觀保存與修復,他認為多數鄉間聚落充斥違章鐵皮屋,也常見居民對古蹟或景觀保存持反對意見,景觀衝突並非瓦磘村案爭議的主因。但因為缺乏公眾參與的程序,居民意見無處表達,才釀成爭議。

他認為光電實際上可能是活化農村聚落的契機,業者耗費時間心力來整合閒置破敗的建地,但應該設計好制度,讓光電效益嘉惠到村莊。若政府能協助補助景觀元素,讓廠商願意採取更友善的設計與材質,「上有光電,下有很多活動空間,周邊搭配新舊不一的村落,這可能是一道美麗的風景,而非兩敗俱傷的爭議。」

陳正哲認為,妥善設計程序有機會讓光電活化農村聚落。(攝影/林吉洋)

建築師:發電、好用、景觀都是建築成本決定

各界皆同意,光電設計只要融入景觀跟居民需求,可以減輕社區反彈,然而更關鍵的是成本問題。建築師李綠枝表示,依現有法規《設置再生能源設施免請領雜項執照標準》,光電設施高度在 4.5 米以下免雜項執照,若無其他規範,廠商當然會選擇最低成本、最快路徑去開發。

即使是高度 4.5 米以上的光電,下方結合其他功能,也因成本因素經常便宜行事。例如現在有不少光電進入校園,校方要求免費贈送下方球場,在成本考量下,這類光電球場廠商僅申請雜項執照,而非更嚴謹的建築執照,在法規、安全性都處於灰色地帶,更遑論做出好的設計。

李綠枝以此為例說明,光電進入社區可能要付出比進入學校更多土地整合成本,如果將光電設施結合停車場、球場甚至集會空間,當然更能提高社區接受度,但是也要考量廠商的成本壓力,她認為若相關單位提供獎勵補助,或許可以讓廠商做出具有功能性又有景觀價值的設計,讓社區更歡迎光電設施。

雲林科技大學設計學院教授黃世輝也同意,建地上蓋地面型光電對社區幫助不大,甚至容易招致反感,應該在設計上找出對雙方有益的作法,例如風雨球場或集會場所。但增加的額外支出完全由廠商負擔也不合理,黃世輝認為,若能由政府來投資,或許就能化解類似的僵局。

是否可藉由農村再生計畫,改善光電景觀?農業部:建地非管轄範圍

如同環境團體建言,光電進入農村聚落,原本可以帶來改造環境的機會,卻因為缺乏程序與景觀審議,讓光電變成嫌惡設施。

農業部農村發展及水土保持署(以下簡稱「農村水保署」)有上千億元的農村再生基金,專責推動農村社區改善生活機能與景觀,該署農村規劃組組長蔡秀琬表示,《農村再生條例》主要輔導農村社區景觀優化或環境改善,該署確實也肩負協助農村社區提出能源自主方案的任務。

《農再》輔導取得「農再資格社區」進行村落改善,但不同於都市設計審議,並未針對農村聚落景觀提出規範或指引。署內雖推動農村能源自主,但主要是媒合社區與業者的平台,無法直接補助光電設施。

蔡秀琬認為,農村聚落內乙種建地適用「非都市土地」管制法規,不屬農業部主管,地面型光電案場也非「農業綠能」。瓦磘村案造成的爭議,經濟部作為主管機關,應針對溝通協調程序或緩衝、退縮設計規範,對外界說明清楚。

記者多日連續聯繫能源署官員未果,至截稿前僅取得說明內容仍在「簽陳」,等待長官批示回應。

光電用地爭議,應導向規範化而非單就低成本土地開發

各界普遍同意,光電若能夠以共榮的方式融入社區生活與景觀,會比現在更容易被接受。光電走入聚落的過程需要公眾參與程序,也必需有專業團體提供協助,但是對廠商而言,這些都是額外的成本,如果政府無法提供誘因,也不能要求廠商執行額外負擔。

批評者如陳文彬也提醒,不該以本案否定綠能發展,但若政府不願提出更好的作法,類似瓦磘村的抗爭複製延燒,將無助於城鄉和解。呂耀中提到,光電持續尋找低成本土地,農村被「稱斤論兩」提供光電用地是一種「霸凌」。這也正好暴露法規寬鬆簡陋,政府部門各行其事,欠缺配套放任發展。

目前經濟部能源署依照再生能源發展條例設置的《再生能源設施免請領雜項執照標準》僅是縮短光電設置程序的行政規則,若要制定更清楚的光電在農村發展準則,甚至獎補助措施,除經濟部之外,還需要主管營建法規的內政部,與輔導農村景觀改善的農業部參與,三方共同修法,才可能實現。

業者:地方若願重啟協商,可變更設計

針對各界提出意見,瓦磘村開發光電案業者南臻能源負責人陳駿憲對記者表示,本案原本就朝向停車場結合光電設計,只要村民願意重啟協商,要變更設計都不是問題。

業者向記者出示照片,在其他空間進行的光電設施可提供停車功能。(照片提供/陳駿憲)

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