對地綠色環境給付實施一年以來,其中稻作直接給付與公糧保價收購雙軌制,引起外界質疑造成稻米產量增加、公糧爆倉,甚至使得市場糧價下跌。對此,18日政策座談會上學者指出,今年相較去年二期稻作產量增加23.2%,其中氣候因素佔23.1%,與政策關連不大。

農糧署糧食產業組組長林傳琦表示,今年單位面積增產,導致總產量增加23萬公噸,加上每年稻米固定超產20萬公噸,導致市場糧價不符合大家期待。農糧署副署長莊老達解釋,國內稻作每年超產20萬公噸換算面積約3萬公頃,除了減產、轉作、外銷,應開發高附加價值產品。

儘管稻米超產結構不易解決,但農糧署明年綠色對地補貼仍將持續擴大,在稻作直接給付部分,納入產銷履歷驗證的農地。且為提升稻米品質,產銷履歷、有機、友善耕作者,更可另外領取每期作每公頃3000元。莊老達說明,對地綠色環境給是考量農地的多功能性,包括土壤地力、水源涵養都是一環,而非針對產品補助,「按照對土地的貢獻度,堆疊的獎勵就越多。」

莊老達指出,「政府應該保障農民收益,而不是保障農產品價格,這是兩回事。」討論從水稻開始執行所得保障,政府保障每公頃最低收入,「價格遵從市場機制,農民照顧則用所得保障處理。」

左起農糧署副署長莊老達、逢甲大學國際經營與貿易學系教授楊明憲、農糧署糧食產業組組長林傳琦(攝影/劉怡馨)

對地綠色補貼持續擴大,契作、產銷履歷等可另外領3000元

明年對地綠色環境給付將持續擴大,適用對象增加102-104年取得稻米產銷履歷驗證的農地。且稻作直接給付除了可領取一般給付金,為提升稻米品質,針對契作、產銷履歷、有機、友善耕作者,則可另外領取每期作每公頃3000元,有別於過往僅參加契作者給付1500元。

林傳琦解釋,對地綠色環境給付政策在稻作部分,主要是直接給付與公糧保價收購雙軌並行,農民多一個直接銷售到市場的機會,藉此調整稻作產業結構,改變過往交公糧重量不重質狀況。一般農民參與稻作直接給付,第一期每公頃可領1萬3500元,第二期可領1萬元,收穫時可恢復繳公糧;參加契作的農民第一期每公頃可領1萬5000元,第二期1萬1500元,但收穫時不可恢復繳售公糧。

農糧署糧食產業組組長林傳琦(攝影/劉怡馨)

選定重點作物,鼓勵稻田轉作

對地綠色環境給付也選定重點推動作物鼓勵稻田轉作,以調降國內稻作面積及提升國產雜糧產量。「透過引導方式,讓稻田種植更具有競爭力的作物。」分為轉(契)作進口替代作物,每期作每公頃3-6萬元;轉(契)作外銷主力作物每期作每公頃4萬元;重點發展作物每期作每公頃2.5萬元。

另外,為讓農田有機會休息,也實施同一田區每年限辦一次生產環境維護,「希望稻田一期耕作,另一期用於生產環境維護。」若種植綠肥、景觀作物每公頃可領4萬5000元;翻耕、蓄水則每公頃3萬4000元。

對地補貼檢討:是否造成市價下跌?是否拉抬稻米品質?

對於實施一年以來的成果,林傳琦指出,今年相較去年水稻種植面積減少2064公頃,約0.75%;轉作面積則增加4386公頃,約3.29%,包括硬質玉米增加641公頃,大豆增加901公頃,重點發展作物則增加2671公頃。

而今年第一期作申請直接給付的稻作面積為6萬4605公頃,占申報種稻面積55%;第二期作則為3萬7038公頃,約佔申報種稻面積64%。林表示,繳交公糧面積減少,但直接給付實施後,市場價格下跌,且非契作部分與提升稻米品質關聯性不高,必須持續檢討。

戰略作物如綠豆、採種蔬菜等納入對地補貼,洋蔥需契作

明年調整項目中也包括契作戰略作物增列綠豆、矮性菜豆、採種蔬菜,而高粱獎勵標準則從每公頃3萬元,提高至4.5萬元。重點發展作物品項中,鳳梨因發生產銷失衡狀況而移出;洋蔥則有產銷失衡疑慮,規範必須透過契作。

針對容易缺水區,試辦一期稻作轉旱作

另外,明年也將首次針對容易缺水區,試辦一期稻作轉旱作措施,包括石門水庫灌區(楊梅、平鎮、新屋、湖口、新豐、竹北)、新竹農田水利會上坪堰灌區(竹東)、苗栗農田水利會明德水庫灌區(造橋、後龍)、嘉南水利會灌區(六腳)進行試辦。由農民自由參加,不限定基期年。若種植計畫獎勵作物或綠肥、景觀作物,桃竹苗地區,每公頃7.2萬元、嘉南地區8.7萬元;不種植作物辦理翻耕,桃竹苗地區6.1萬元、嘉南地區7.6萬元;種植非計畫獎勵作物,桃竹苗2.7萬元、嘉南地區4.2萬元。希望透過進階性調整,在水資源缺乏區,改種旱作,不僅節水,也能因應未來氣候變遷,調整產業結構。

學者:今年增產是因為氣候因素,與直接對地給付無關

對於外界質疑對地綠色環境給付,使得農民多一筆收入,誘因增加,導致稻米產量增加、糧價下跌。中興大學森林學系教授柳婉郁指出,根據調查結果,今年相較去年第一期稻作增產2.6%,其中氣候因素佔2%、政策因素僅佔0.6%;二期稻作增加23.2%,氣候因素佔23.1%、政策因素佔0.1%。「今年增產單純是因爲氣候因素。」

農糧署:要確保稻農收益,又要降調水稻面積是艱難任務

林傳琦回應,今年單位面積增產,導致總產量增加23萬公噸,加上每年超產的20萬公噸,導致市場糧價不符合大家期待。保價收購對市場糧價穩定及農民收益來說是很好的制度,現在稻作直接給付是依附在這制度下,讓農民多個選擇,朝向種植高品質稻米、銷售到自由市場。

莊指出,政策希望調整水稻產業結構,目前水稻每年超產20萬公噸,約3萬公頃面積,一方面要確保稻農收益,一方面又要調降水稻種植面積,這是互相矛盾。因此才以稻作直接給付,「不是要拉低糧價,真正用意是鼓勵農民生產好的產品,在減少公糧量下,也能提升品質。」

莊老達表示,一直想辦法解決每年超產的稻米數量,除了減產、出口,也不斷開發高附加價值產品,希望去化超產的量,這樣一來,直接給付成功機會就比較高,公糧部分就能慢慢降低,達到供需平衡。

芳榮米廠:直接給付有助品質,但需從種植面積控制市場總量

台南後壁芳榮米廠執行長黃麗琴認為,直接稻作給付比用公糧收購來得好,讓農民多個選擇去到市場競爭,過去公糧收購一直在價格上補貼農民,不重視品質,導致跟進口米競爭能力降低。

「今年屏東稻農就享受到直接稻作給付好處,市場糧價高又額外獲得直接給付補貼。」黃說明,今年全面實施稻作直接給付與公糧保價收購雙軌並行,糧商預期價格下跌,去年第二期安全存糧少,導致有段青黃不接期,於是屏東今年第一期稻米上市時,各地搶糧,市售價格好,又額外獲得直接給付補貼。但等到後期稻米產量大出,產量增加,價格一直往下掉。

黃麗琴強調,稻作直接給付制度雖好,也必須從種植面積來控制市場總量,「每年超產20萬公噸,有些區域種植再生稻,品質不好、價格低,就影響優質稻米,造成市場一定程度傷害。」不適合種植稻米區,應該透過政策引導種植旱作、景觀作物等。

壽米屋:稻作超量的三萬公頃如何處理?轉作也是害到其他作物?

壽米屋總經理陳肇浩則直指,生產面積不減少、消費量沒增加,「如果公糧不收進去,市售米一定跌價,這不是品質問題,是跟供需有關。」政府是否能掌握種植順序跟產量。此外,要推高品質的米,可是彰化每幾年就受到鎘米事件影響,每年都要去澄清,不像花東地區,好山好水,消費者自然接受度高。

陳進一步指出,政府資源要如何真正落實到有機、友善生產者上,檢驗費一年上百萬,「成本不斷增加,價格卻又無法賣上去。」是否將資源用於提高栽培技術、有機資材補貼等。

此外,陳肇浩也提出疑慮,政府推稻作轉作雜糧,但若大家一窩蜂種雜糧,一樣導致生產過剩,農民收益如何增加?「稻作超量的三萬公頃要如何處理?轉到哪個作物,那個作物就死。」

壽米屋總經理陳肇浩(攝影/劉怡馨)

雜糧契作商:若雜糧面積逐年增加,末端銷售如何跟上?

政府鼓勵稻作轉作雜糧,但國產雜糧如何跟進口雜糧競爭、國產雜糧需求量如何提高是關鍵。將軍企業社負責人蔡財興就指出,自己民國99年開始推廣國產大豆,至今契作面積為142公頃,而全台種植面積也增加至將近兩千公頃。但現在大豆末端銷售、去化仍非常薄弱,「價格高出進口兩、三倍。」不僅要改變消費者觀念,也需要補助農民種植成本。

蔡財興目前以豆漿、醬油等為銷路,慢慢說服消費者,讓其熟悉國產大豆,他表示,「台灣大豆品質比國外好,現在瓶頸就是價格過高。」推廣國產大豆很辛苦,但同時政府鼓勵轉作雜糧的步伐又很快,若雜糧面積逐年增加,末端如何銷售,不造成滯銷是未來思考方向。

將軍企業社負責人蔡財興(攝影/劉怡馨)

學者:雜糧作物高度集中,應發展各地特色品項

東吳大學經濟系教授李元和則直指,政策未正視雜糧作物高度集中性,以飼料玉米來說,集中於嘉義、台南,集中度達90.72%;花生則集中在雲林,達74.12%;高粱集中金門,99.42%;紅豆集中屏東、高雄97.96%。

雜糧高度集中,但卻沒有任何強化措施,例如發展適地適栽新品種,未來應該考慮在重要產區成立專責研發單位,負責雜糧作物的育種、育苗、耕作技術、倉儲、運輸及市場行銷通路等,以凸顯地區特色。

針對轉作雜糧末端銷售問題,莊老達表示,農民種植國產大豆,雖然強調非基改、新鮮、品質好,但一般消費者還是不願意付兩、三倍價差去買。因此除了末端產品開發,明年國中小學的午餐食材供應裡,也鼓勵使用國產大豆。

學者:不要做生產補貼,而是環境補貼,維護環境與農村景觀

「生產補貼不是趨勢,環境補貼才是未來走向。」柳婉郁強調,考量環境永續、糧食安全、農地農用等,世界各國都介入農業補貼,讓農業兼顧永續及最適供給量。日本就實施經營所得安定措施、農地銀行經營轉換領取補助、水田活化與稻米政策、維持農業多功能型直接給付等。韓國、美國、歐盟也實施相關政策,主要強化糧食安全、穩定農產品市場、農民所得等,另一方面也促進環境保護、維護生產環境及農村景觀。

逢甲大學國際經營與貿易學系教授楊明憲則認為,目前討論仍停留在對產品的補貼,直接給付不完全只是補貼不交公糧的差價,是考量到環境多功能效益,政策精神背後連結的是環境友善、農業永續。「是因為農地耕作能改善景觀、維護環境、保育農地等,才給予直接給付,這是計畫的重要精神,應該導入綠色生態效益概念。」

楊進一步說明,未來各縣市政府國土計畫,畫出農業發展區後,應該跟對地綠色補貼政策連結,如果被列為農業發展區第一類,地主的利益受到限制,某種程度可以作為利益補償。此外,台灣農地過度施肥,導致土壤鹽化、酸化,那未來是否考慮合理化施肥納入補貼獎勵,引導改變過度施肥的生產習慣,這會使得環境效益論述更明顯。

農糧署:按照對土地貢獻度,堆疊的獎勵就越多

莊老達則表示,「以產品去給獎勵,這是不太好的方式。」既然對地綠色環境給付,就是考量農地的多功能性,包括土壤地力、水源涵養都是一環,標的不只是產品。所以除了作物補貼,採取有機、友善經營會再給予另外獎勵,「按照對土地的貢獻度,堆疊的獎勵就越多。」

莊老達指出,持續思考跟生產脫鉤,並且目前符合對地綠色環境給付面積僅31.8萬公頃,但國內農業面積為六十幾萬公頃,未來考慮擴大非基期年,全國適用。「政府應該保障農民收益,而不是保障農產品價格,這是兩回事。」討論從水稻開始執行所得保障,政府保障每公頃最低收入,「價格遵從市場機制,農民照顧則用所得保障處理。」

林傳琦則說,對地綠色環境給付是堆疊式補貼概念,採漸進式調整,未來國土計畫劃設農業發展區,對地綠色環境給付也會討論擴大到非基期年,納入農地農用概念,農地使用受到限制,給予一定程度補償,逐步朝向生產脫鉤方向前進。

參與學者與官員合影(攝影/劉怡馨)

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