2026年台灣將正式邁入超高齡社會、2054年國內人口將低於兩千萬,以及面臨少子化、人口過度集中六都危機。台灣參考日本地方創生政策,定調今年為地方創生元年,喊出人口成長、均衡地方發展。行政院國家發展委員會主委陳美伶強調,地方創生已是國安層級的議題,政府將改善過往的補助模式,「以投資代替補助,」並將人口成長視為重要目標。

在台灣推動地方創生之際,中衛發展中心22日舉辦「台日地方創生高峰會」,邀請台、日地方創生專家,共同討論雙方面臨的困境與解方。日本內閣府地方創生推進局局長田村計在會中指出,日本地方創生政策已執行第四年,每年移入東京人口不減反增,但許多都道府縣都已提出各自的發展願景。

日本內閣府地方創生推進局局長田村計分享日本地方創生政策推動情形(攝影/劉怡馨)

每年13.6萬人移入東京,20-24歲、年輕女性佔多數

日本2010年達到人口高峰1億2,806萬人,之後便急劇下降,推估2100年最多人口僅為6485萬人。人口急遽減少的同時,人口卻又往都市集中,全日本僅2%城鎮人口成長,其餘皆為負成長。

田村計說明,自第二次世界大戰後,日本出現三次人口集中化。目前正是第三次人口集中,且是單獨往東京的集中化。「每年約有12萬人移入東京,去年更增加為13萬6000人。我們一直努力使數字下降,但移入數量仍不斷增加。」

細看人口移入數據分析,2018年20-24歲的移入人口就有7萬4996人,田村計分析,主因為年輕人來東京找尋工作;15-19歲移入人口有2萬6863人,則是為了就學。且移入人口中,女性比例較高,跟日本近年女性高學歷化、地位提升有關係。

日本正面臨第三次人口集中化(田村計提供)

日本流動趨勢:由地方都市移居到東京

「人不是從偏鄉、農村移入,而是從地方上的大都市移動到東京。」田村計解釋,仙台為東北區域的大都市,吸引周圍鄉鎮人口,但仙台人口也不斷往東京集中,廣島、福岡都是同樣現象,已經成為嚴重的社會問題。

根據推算,2040年日本將有896個市町村消失,另外有523個市町村人口將不到一萬人,「消滅的可能性也非常高。」田村計指出,「消滅的都市」定義為:具有人口生產力的20-39歲年輕女性人口減少至五成以下。

去年移入東京人口達13萬6000人,以20-24歲為主(田村計提供)

日本地方創生三支持系統:資訊、人才、財政

日本2015年開始執行地方創生政策,其三大支持為資訊人才財政。包括RESAS(地區經濟分析系統、地方創生人才支援系統、地方創生學院、專業人才事業、地方創生推廣補助金、企業版故鄉納稅

「我們希望2060年維持國內有一億人口,因此訂定五年創生計畫,至今剩下一年,原先希望移入東京人口為零,但看起來這目標無法達成。」回顧歷經四年的地方創生政策,田村計指出,去年移入東京人口還是高達13.6萬,比過去平均數字12萬還多,但地方上的都道府縣有許多都提出了各自的發展願景。執行細節上也持續精進,例如企業版故鄉納稅並不普及,總金額僅1200億日圓,未來將讓處理流程更簡潔。

日本也執行東京圈UIJ回歸計畫,針對東京23區居民、23區通勤就業者,給予移居地方的就業補助金(最多100萬日圓)、創業補助金(最多300萬日圓)。但田村計表示,該計畫希望引導人口回到地方,補助金由地方區域負擔一半,「但在運作上還是有很多問題,國家直接給付,需要很大的勇氣跟施政手腕。」

日本三支箭:資訊、人才、財政(田村計提供)
地方創生人才支援制度(田村計提供)
日本每年撥列1000億日圓地方創生預算(田村計提供)
日本推動企業版故鄉納稅,以稅制優惠吸引企業捐款地方(田村計提供)

田村計:增加生活服務機能的小型據點

除了嘗試讓大都市居民往地方移動,田村計認為,因應地方人口減少,在人口外移及老化顯著的區域,應增加具備生活服務機能的小型據點,並推動在地居民組成的地方營運組織,透過各個據點連成網絡、串連地方聚落。像是車站販售日常用品、廢棄校舍改建成福祉設施、運用在地作物製成產品於車站販售、高附加價值農林水產加工廠、社區巴士等,串起聚落生活圈。

田村計認為地方應以各個小型據點串聯網絡(田村計提供)

國發會:2026年台灣65歲以上人口超過2成,老化趨勢比日本更嚴峻

對照日本困境,國發會主委陳美伶指出,2017年台灣新生兒僅19萬,65歲以上國民超過14%,正式邁入高齡社會。2022年台灣人口將呈現負成長,「如果我們什麼都不做,2054年台灣將跌破兩千萬人口,國家競爭力大受影響。」且過去五年,全台22個縣市中只有5個縣市人口成長,其他都是負成長,人口集中北部、都會區。

今年為地方創生元年,陳強調,「地方創生策略可以借鏡日本,但不能抄襲。」台灣幅員不如日本,人口密度比日本高,應該打造適合台灣的地方創生國家戰略計劃,「這已經提升到國安層級」。

「2026年台灣65歲以上人口將超過20%,未來老化趨勢比日本更急遽。」國發會副主委郭翡玉指出,非六都人口呈現負成長,佔總人口數比例僅30%。依據人口流失、所得平均,國發會列出地方創生優先推動的134個鄉鎮、集中政府資源振興地方。「人口成長是重要的KPI。」郭翡玉宣示,優先推動134個鄉鎮,2022年目標為維持現在人口規模、2030年達到人口成長。

國發會主委陳美伶強調,地方創生已經提升到國安層級(攝影/劉怡馨)

台灣地方創生五支箭,產業以投資為主,基礎建設採取補助

陳美伶表示,要創造人口回流,地方一定要有產業,因此地方創生政策期望透過盤點每個鄉鎮市DNA,找出地方特色形成商業模式,達成一定規模,讓人可以好好留在當地生活。「過去政府以補助方式推動計畫,KPI容易達成,但這真的有效益嗎?能永續嗎?地方創生將以投資代替補助。」

地方創生是以人為本,帶動偏鄉人口成長,但先有工作才會有人留下、城鎮機能才能完整。郭翡玉說明,地方創生為綜合型發展計畫,除了推動地方特色產業,帶動觀光,同時配套措施也要跟著進行,包括運輸、交通系統、基礎建設等。郭解釋,根據地方提案性質,若是以產業為主,則採取投資模式;若是以地方基礎建設,則是以補助方式進行。

郭斐玉說明台灣地方創生政策五支箭:「企業投資故鄉」,以稅賦、租金優惠,鼓勵企業出錢、出力協助地方發展。「科技導入」,透過人口智慧、雲端技術、大數據等協助產業發展,政府推動的前瞻基礎建設,協助地方建置網路軟體、硬體設備。「整合部會創生資源」,今年針對各部會有關創生的十項計畫,扣留10%約34億的預算,作為協助地方創生經費。同時推動公務人員認養故鄉,可借調兩、三年回到故鄉協助創生計畫。「社會參與」則是以大學USR計畫協助地方發展。「品牌建立」,找出地方DNA形成品牌推廣。

國發會推動企業投資故鄉,強調以投資代替補助。(圖片來源/國發會提供)

日本一年編列千億日圓,台灣從各部會既有預算統整

地方創生計畫由地方政府提案,郭翡玉進一步說明,鄉鎮公所發掘地方DNA,凝聚地方共識,匯聚意見提案。而縣市政府則是跨鄉鎮的政策引導,提出區域型如南投埔里、主題型如浪漫台三線等創生計畫。

台灣地方創生預算不像日本撥列專門預算,而是採取各部會既有計畫預算,是否可能預算不足或運用缺乏彈性?郭說明,各部會計畫預算可以彈性調整,且各部會計畫不論從產業、教育、交通、環境等,就是為了振興地方,不脫地方創生精神。「我們不擔心經費不夠,而是擔心地方提案是否能做出好的規劃。」郭表示,目前有產官學研社進入地方協助,也有人才服務隊等資源,會協助地方提案,預計三月底、四月初就會有第一波地方創生提案。

經濟部推3P策略:Product創新商模、Place亮點場域、People在地培能

經濟部中小企業處處長蘇文玲指出,早年推地方產業,塑造鶯歌陶瓷、竹山竹藝等,但仍太依賴政府資源挹注,即使計畫過程中成效好,沒資源後就無法再往下發展。另外,過去協助產業亮點多,但針對人、永續、範圍都還不夠,因此配合地方創生政策,推出「P的三次方」策略,以Product創新商模、Place亮點場域、People在地培能為主軸。

經濟部過去推動多項產業計畫,但地方過度依賴補助,導致補助結束後,無法持續運轉(圖片來源/經濟部中小企業處提供)

在Product創新商模部分,蘇說明,過去培養竹山竹業職人,但產品多為高單價的藝術品,應該連結竹子製造商、店家廣泛開發生活器具,讓竹子能在生活中運用。此外,也可以結合數位科技,優化商業模式,例如行動支付虛擬貨幣,消費者到當地消費,可以從手機上看到付出的每一塊錢,如何實際分配給當地生產者。「應該藉由當地特色產業以觀光模式帶動周邊產業,包括伴手禮、餐飲、住宿等。」

Place亮點場域部分,台灣商圈產品同質性太高,許多東西網路上就能購買,使得近年商圈逐漸衰退,因此企業應改善經營空間,以感動、趣味創造回客率。不論是老房子改建成特色餐廳、民宿,或是環境優化、友善服務等。「在地業者最了解商圈特色,應該自主性思考下一階段如何發展。」

People在地培能部分,蘇文玲則檢討,過去輔導效益無法延續,主要是在地培能做得不夠,下一階段將著重培養在地經理人,期許雖為地方微小企業、規模不大,但企業經營穩定成長,並關心地方事務、經濟發展,串連彼此以共享共好方式推動。

「經過過去輔導經驗,各地方特色快要不見了,走得越來越像。」蘇文玲強調,現在不是政府告訴你要做什麼,而是地方要去思考你要做什麼,不論政府、顧問團隊都是協助角色,主導權仍取決於企業、提案者。「政府一直努力爭取資源,挹注地方企業發展,但希望企業能珍惜,思考地方需要什麼,而不是有計畫就去申請。過去已經花30年推動地方特色,現在大家思維要改變。」

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