因著地方消失的憂患意識,日本推動地方創生政策,以人力資訊、財政支持。其中,財政又可以細分為地方創生交付金、企業版故鄉稅、地方據點強化稅制等,給予地方充裕財政支持,才足以形成地方創生量能。台灣地方創生政策也整合跨部會資源,喊出企業投資故鄉,不過究竟台灣跟日本創生的財政政策差異為何?又如何對照參考?

《上下游》專訪台灣野村總研諮詢顧問公司副總經理陳志仁,探討台灣跟日本政策差異,陳志仁長期關注日本地方創生政策,並於台灣接受國發會委託,在台南左鎮推動地方創生示範場域。

台灣野村總研諮詢顧問公司副總經理陳志仁(攝影/劉怡馨)

日本中央編列創生交付金 地方提案內容豐富多變

「日本地方創生交付金」由中央編列約1000億日圓預算,專款專用,並由專門的政務委員、幕僚、智庫統籌,推動國家整體創生理念。陳志仁表示,該筆預算有清楚目標,像是中央律定推動移居地方,由地方政府提案為期四年的計畫案,申請中央補助金。

地方提案內容豐富多變,陳志仁舉例,有地方真的什麼都不會,人又都跑光,「他計畫內容就是廣發英雄帖,提供高年薪,鼓勵人才進駐,協助解決地方問題。」甚至有地方要推動健康城市,鼓勵當地人每天走一萬步,達到目標就可領取點數,點數則可兌換衛生紙或在當地消費使用。

計畫內容看似天馬行空,但仍不脫吸引人口移居地方的核心。陳說明,日本中央會先要求地方要有行銷量能,吸引外地人口到地方短住,接著才有可能長久定居,在此基礎下,才可能申請到進一步的補助款。

日本政府編列地方創生預算,專款專用。(取自農科院農業政策研究中心副研究員陳玠廷簡報)

日本預算長年採跨部門功能別整合 台灣首次整合各部會資源

日本政府編列的地方創生預算,跟過去投注的基礎建設預算不同。陳說明,日本是以功能別、跨部會運用預算,像是針對離島、偏鄉、琉球,編列專門預算,長期投注當地建設,這叫功能型跨部會預算,已經累積多年經驗,這次只是又多了個地方創生功能別的預算。「但我們幾乎沒有這概念。」

陳志仁指出,台灣編列預算比較像是一個蘿蔔一個坑,沒有綜合的功能型分類,經濟部、教育部預算各自針對各自主體,沒有垂直型整合。台灣預算基本分類過大,像是科技預算,涵蓋範圍廣,「這帽子很大,大到你不知道這裡面是什麼。」

「此次台灣地方創生跨部會整合預算,國發會算是跨出第一步。」國發會盤點各部會地方創生的相關計畫,包括教育部、經濟部、文化部等,整合既有計畫上億經費,作為功能型綜合運用預算,投注地方創生,同樣由地方鄉鎮公所提案申請補助。

國發會整合跨部會既有資源預算(取自國發會網站)

日本基礎建設城鄉一致,更積極推動生活品質一致

不過,在這些有趣活潑的提案之前,必須思考地方的基礎建設是否完備。陳志仁直指,國家投注預算時考量成本及效益,「所有建設想的都是花了這筆錢,有多少人能用?甚至能夠回收多少成本?否則便認定為蚊子館。」因此變成越多人口的地方,建設就越多。「但這不太合理,某些基礎建設應該不分城鄉,要有一致性。」

日本基礎建設一致性高於台灣,「日本就算鄉下地區,馬路也一樣平平整整。」但為了吸引都市人口移居地方,日本政府除了建設一致性,更積極思考做到生活品質一致,例如釋出地方公園資源蓋幼兒所。他解釋,新一代年輕人注重生活、養育環境,當改善地方這些不足,吸引人口移居的可能性就拉高。

陳志仁認為,日本有專門負責的政務委員,透過中央每年固定預算,協調投注地方。台灣既然列出134個優先推動的鄉鎮,應該也要由專門政委協調建設。他舉例,像是電信網路訊號差,如果有政委負責,手上握有預算,可以規劃讓134個鄉鎮網路全變成1GB,「這種事情不需要地方每個人來寫提案書吧!」

日本推動照顧孩子與父母需求的兒童廣場(上下游資料照)

台灣城鄉基礎建設差距大 應由中央統籌優先推動

「我們有相關經驗,知道怎麼提案,其實根本不用一百萬就能做到,但其他鄉鎮公所寫不出來,像是阿里山鄉的某個衛生所反映N遍網路問題,但沒人理他,也不知道如何解決。」陳志仁期望先做出台南左鎮地方創生示範點,其他地方可以照樣跟進,甚至中央政府意識到可以先做些特定的基礎建設。

陳志仁強調,既然這些鄉鎮資源相對弱,有些基礎建設就需要由上而下直接去做,並律定年度目標。「如果地方連這些資源、建設都沒有一致性,怎麼吸引年輕人移居?」他指出,「日本的基礎建設是都市跟地方一致,然後才去做客製化。我們是這兩件事情,一次叫地方去做,所以很難類比。」

地方創生希望地方創造屬於自己特色的事業體,但首先,國家必須透過功能型預算做好基礎建設,將這134個鄉鎮的生活品質拉至跟都市一致,包括道路、網路等。再者,就是營造一個個在地特色事業體,他舉例,垂直型的農業整合,是台灣可以吸引國際觀光的機會,小農從事農業生產之餘,也能提供當地食材而成的餐飲,甚至住宿,日本便不乏這樣的案例。

日本神山町整修古厝而成的當地小酒館(Bistro),農業發展成吸引人生活事業(圖片來源:台灣野村總研諮詢顧問公司陳志仁副總經理)

日本「企業版故鄉納稅」專款用於地方創生

除了地方創生交付金,日本也祭出「企業版故鄉納稅」,企業捐款至政府帳戶,等同繳納稅金,該帳戶則作為地方創生專款專用。同時也提出地方據點強化稅制,針對東京的23個區域,只要企業從這些區域搬去地方,就給予補助措施,例如稅金優惠、辦公室補助等。

台灣國發會則推出企業投資故鄉,包括認養創生事業提案、協助地方產品開發銷售、分部或據點進駐地方、捐贈地方創生專戶、投資地方建設等。

不過,陳志仁觀察,台灣其實早就存在類似企業節稅措施,企業、有錢人透過基金會節稅。一類為創投基金會,用於產業創新研發;另一類則會社會公益性質的基金會,像是台積電文教基金會。「本來企業回饋社會就有故鄉稅概念,只是沒說基金會只能投資故鄉。」

台灣文教基金會僅能從事「非營利事業」無法鼓勵地方事業

陳志仁表示,法律規定文教基金會只能從事非營利事業,但企業每年都固定提撥一定金額到基金會,這資源應該要投注地方創生。他解釋,地方事業需要永續生存,就必須要有一套穩定獲利模式,外界投注的資源才能被有效利用,但目前法規的限制,使得文教基金會的資源只能支持地方非營利事業,「變成地方長期仰賴補助,不符合創生理念。」台灣應該可以利用既有基金會模式,鼓勵企業投資具有潛力的在地特色事業體。

應鼓勵投資垂直型的農業整合,發展特色文化事業

不過,當仰賴企業投資,地方是否還有自己的主體性?對此,陳志仁認為,優先列出的134個鄉鎮區,就是不容易投資才沒人去,「因此企業投資的絕對不是工廠,能夠在地方長出來的、被投資的項目,就是類似於垂直型的農業整合,具有當地特色文化。」這應該變成一個行動,「這才是讓地方真正活起來的事情。」

他認為,可以大量推動解決地方活化的方法,像是垂直型農業整合,小農生產食材,利用當地食材做成具有特色的餐飲,並進一步提供住宿、食農體驗等。地方也可以嘗試共享廚房,其理念是引進國外廚師駐點,使用當地食材創造出別具特色的異國美食,成為吸引人流的亮點。

「垂直型農業整合、共享廚房不用各個鄉鎮去提案,應該是由中央整體推動,再由地方去補當地的特色,這比較簡單。」陳志仁表示,現在地方提案沒有任何框架,等同沒有指引,難以提出有效解方。

縣市政府應為串連地方的重要角色

陳志仁認為應以縣市政府為層級,吸引基金會、企業投資到地方基金帳戶,而這帳戶就專門用於垂直型農業發展,並務實監督進度,「由縣市政府去跟當地企業、文教基金會募款比較容易。」

陳志仁進一步指出,縣市政府對國發會提出的地方創生,仍停留在僅協助送件的角色,但作為縣市政府的角色,有它重要功能。他強調,縣市政府應該先訂出整體縣市的地方創生方向,讓下一層級的鄉鎮區可以跟著大方向走。縣市政府握有協調整合的能力,「只要一個縣市的鄉鎮超過兩、三個提案,內容很可能變成自己跟自己打架。」

優先列出的134個鄉鎮,人口外流嚴重,相對要做地方創生難度很高,縣市政府角色更加重要。陳志仁以左鎮為例,人流從新化進來,應該跟新化串連。「不是個個單點突破,而是環狀概念,縣市政府要承擔區域人流串連,各地才能衍生創生邏輯。」

地方創生應積極解決居住者的需求。長出地方事業體

過去社區營造、農村再生,都是在分配資源,在某個名目預算下,將資源分配給地方,讓生活變得更好一點。「確實讓地方的人覺得生活有比較好,可是今天我們希望除了生活比較好之外,可以讓更多人願意留在地方生活。」

陳志仁表示,過去是讓環境變得比較好,但現在是要解決居住人的需求,像是設立幼兒所。過去的資源許多用在照顧老人,不是不好,只是未來不能只照顧老人,而是應該轉成事業概念,真的長出地方特色的事業體,永續經營。在過去社區營造、農村再生的基礎下,槓桿地方創生的能量。「現在就是想辦法,讓這些地方創生的能量,開始一個個發生。」

(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

延伸閱讀:日本地方創生專題│地域振興協力隊 & 移居地方的人們

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