台南七股千頃土地將成超載光電,漁電共生變地主和漁民相殺,模範養殖區何去何從?

最近國內虱目魚離奇攀升到數十年的的歷史高價,魚塭興建光電導致魚塭停養是主因之一。尤其是原本虱目魚養殖最大基地台南七股,如今因光電進駐,魚塭大量變更地目種電,加上漁電共生大行其道,原本應該要放養虱目魚的魚塭有數百公頃都暫停養殖大興土木,預計未來整個七股將有1/5面積都會變成光電場。

因為歷史因素,大部分七股養殖戶都是承租戶而非地主,不僅未受益於漁電共生開發帶來的高額租金,反而完全被排除在開發過程之外。因為法律保障土地所有權人,養殖戶的生產工具被光電商跟地主拿來交易,卻毫無說話餘地。

儘管政府承諾,要求光電商與地主保障養殖戶權益,不過漁民普遍反映,光電業早已綁定地主,並將帶入新的養殖團隊,除了承租戶失去戰場外,目前在地的養殖業產業鏈恐將一併遭到汰洗,被迫離開產業。

七股魚塭正在大興土木,鋪設光電板,對地景與當地產業結構產生劇烈變化。(攝影/林吉洋)

七股廣闊魚塭歷經滄海桑田,地主和承租戶是不同群體

七股是台江內海淤積陸化的一部分,如今觀光船遊潟湖的範圍,就是台江內海遺跡。早先漁民圍海造陸,一塊又一塊的魚塭被填出來。最晚近一塊是在1967年,由政府規劃出廣達1600公頃的海埔新生地,造就七股魚塭單位面積動輒20、30公頃,遠大於中南部內陸魚塭的平均規模。

第一代養殖漁民透過大面積養殖,累積財富後大多脫離日曬雨淋的養殖業,轉手給缺乏土地的在地漁民承租。1990年代,東帝士集團宣布開發「濱南工業區」,吸引大批投機者前來七股收購魚塭,炒作地價一度從每公頃百萬暴漲至千萬,但隨著開發計畫臨時中止,大批投機者遭到套牢,卻也讓更多土地流失到外人手上。

經歷90年代劇烈的土地演變,七股養殖業形成獨特的樣態,土地所有權人與實際養殖戶逐漸區分為兩群體,保守估計七股養殖漁民有6成以上都是承租戶,長久以來只憑口頭合約。雙方長年相安無事,漁民也放心投資設備,混養文蛤和虱目魚,兩項水產都馳名全台。

從Google Earth的衛星圖上可見,七股光電開發的規模與速度相當驚人。(圖片來源/Google Earth)

光電進場,承租戶漁民出局,平價虱目魚恐不再?

然而近年政府推動能源轉型政策,七股地區魚塭有一部分直接變更地目變成光電專區,另一部分走向漁電共生,規範四成魚塭面積可設置光電板。

台鹽綠能在2018年開始進場在七股地區整合土地。光電公司提出前所未有的優渥條件:每公頃年租金30萬,這幾乎是一般漁民承租行情的十倍。地主們紛紛簽了約,承租養殖的漁民還渾然不知,等到漁民發現時,已經有人收到地主存證信函,要求重新議約。

2018年七股養殖戶首度北上到立法院召開公聽會,訴求保障承租漁民權益,2019年再度到台南市政府抗爭。然而漁電共生業者四年來到處綁約、綁地主,許多養殖戶面對地主威脅解約,根本不知該如何保障自己的權益,即便不情願也只能黯然退場。

黃芬香雖然是自有土地的養殖戶,但為了保護地方產業仍參與聲援承租漁民的抗爭行動,她說四年來光電大舉攻城掠地,「地主跟開發商用協商、提告甚至找地方人士疏通,把土地收回,原本是五年、十年長租約,現在也變一年一簽,短租約底下,養殖戶根本無法投入經營。」

她也說,政府雖承諾保障承租漁民權益,實際上大多數私人財團開發仍以利益優先,根本不甩政府要求。 「地主說收回就收回,養殖戶毫無講話餘地,高租金只有好到地主,」她說,失去魚塭的漁民不是到處打零工,就只能拋下家中老小,再次離鄉背井去城市找工作。

黃芬香無奈地說,光電提供的租金高出養殖戶十倍,利字當頭,七股這樣的純樸漁鄉根本毫無反抗能力,等到發現事情不對,早已無力回天。目前七股已有1150公頃土地取得開發許可,在地團體估計,若加上申請中開發量,總量將高達2500公頃,將進一步限縮養殖漁民取得土地的空間。

而對消費者的餐桌而言,未來轉型漁電共生的魚塭,案場設計已經跟原本魚塭完全不同,將來會養什麼魚種?能否恢復產量?縣市政府的稽核制度與人力在哪裡、是否充足?虱目魚還能維持物美價廉嗎?都充滿著未知數。但可想而知的是,未來養殖產業面貌將會產生結構性的巨大翻轉。

開發商的廣告四處林立,預示著七股的空間發展權已經從養殖漁業悄然讓位給光電。(攝影/林吉洋)

養殖戶:漁電共生是政府發刀子給地主和漁民相殺

老家在嘉義東石的養殖漁民戴全慶,看上七股土地廣闊,三十多年前就來到七股從事大面積養殖,養殖場逐步擴大到七十多公頃,儼然是一方養殖王國,更吸引年輕學徒上門學習養殖技術,他也鼓勵成熟的學徒獨立創業。

不過在漁電共生進場後,地主跟廠商協商要他退出,讓他非常憤慨。「漁電共生好比是政府發刀子給地主、漁民相殺,一年3萬塊跟30萬,地主當然想租給光電商,最無奈的當然是實際耕作的漁民。政府是逼我們擋人財路,地主找黑道、找法院來跟漁民討,承租人權益怎麼辦?這種政策推動在傷害弱勢團體,是政府在製造社會問題。」

「業者來找我,暗示我如果走法院,肯定會敗訴,我說這些農漁民是人民生存的源頭,如果沒有農漁民在這裡日曬雨淋,老百姓吃什麼?」講到激動處,他忍不住用手掌連拍好幾次桌面,「我說你要告就來告。」

戴全慶開始到處陳情,但也迎接四面八方來的威脅施壓。他拿出寫給總統府的陳情書,上頭寫道「憲法第15條:人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」他怒道,「別的國家把農漁民當寶,台灣政府卻帶頭剝削漁民,今天漁民吃飯工具要被收回,你看農漁民會不會抓狂。」

看著自己一手打造的養殖王國陸續被收回,霸氣十足的戴全慶雖力抗開發商,卻也忍不住黯然神傷。(攝影/林吉洋)

政府承諾變空頭支票,養殖團隊將取代漁民,地方產業鏈面臨崩壞危機

經過養殖戶群起抗爭後,政府本已承諾,要光電商跟地主保障原本養殖戶的權益,還提出公版契約,除了光電商與地主甲乙雙方外,還要加入丙方養殖戶,用以確保原有養殖戶能夠繼續從事養殖。

然而漁民直言,政府所謂的光電商、地主、漁民的三方公版契約只存於理論,承租漁民大多是走口頭契約,根本拿不出養殖登記或合約書,實際上光電商跟地主不可能遵守約定,公版契約的丙方還是淪為人頭或空談。

「光電商早已演變出一條龍經營,土地到手後,光電商要賺賣電的錢,養殖也要賺,會交給專業養殖公司,開發商的願景是發展事業鏈。」戴全慶說。

黃芬香也解釋,為了管理方便也為了降低風險,光電商不可能去面對幾十個個體戶,畢竟售電的前提是必須保證有70%產量,因此由養殖學者組成的專業團隊反而趁勢崛起,到處承攬光電商的漁業管理服務,取代原本的養殖戶。

過去七股依靠一群養殖的個體戶,伴隨形成一整個養殖產業的服務鏈,從飼料、設備維修、採收工班到水產運銷,都有各自專業分工,也形成七股養殖產業聚落。未來大型漁電共生業者若改成垂直整合、一條龍經營,水產品將直接到電商通路販售。漁民普遍悲觀認為,當個體戶養殖規模持續縮減,七股地方上累積數十年的養殖產業鏈,恐怕都會面臨崩壞而無力扭轉大局,連帶觀光、餐飲各種行業都會受到衝擊。

在七股學習養殖的青年阿翰與阿賢說,養魚雖然辛苦但是收入高出上班兩三倍,因此選擇留在漁鄉,不過光電板四處蔓延卻可能遮蔽了漁鄉的未來(攝影/林吉洋)

鹽分地帶走出永續養殖典範之路,如今淪為悲情海岸

從事養殖30年的楊惠欽是七股養殖漁業產銷班11班班長,2018年成立「七股沿海土地資源保護協會」,率領漁民北上抗爭,一路與漁電共生政策周旋四年。他為七股的命運慨嘆,「沿海養殖鄉鎮,沒有一個地方像七股這樣悲情,養殖漁民面對的苦難,幾乎都在七股應驗了。」

「欠缺淡水資源,打井也只能抽到海水,七股養殖量只有別人的三分之一,收益只有五分之一,七股養殖漁民始終只能耕作別人土地,現在再怎麼努力,也跟不上土地飆漲。」七股的大面積魚塭,隨著投機風起土地飆漲,養殖漁民想要「耕者有其田」是難上加難。

因為不抽地下水,七股反而不像高屏或雲嘉養殖區,飽受嚴重地層下陷之苦。楊惠欽說,「地層下陷地區一旦暴雨後水質變化劇烈,光是靠動力排水根本來不及,往往造成大量文蛤暴斃。」相反的,七股的天然海水養殖環境卻比超限利用的土地更能因應氣候變遷,「七股是利用潮差換水,極端氣候下,不論颱風或強降雨,雨水可以自然排出,反而更有韌性適應變化。」

在楊惠欽眼中,七股養殖漁民獲利微薄,養殖方式卻更兼顧生態環境。許多養殖戶更願意走生產履歷並以友善養殖方式,獨力走出另一片天地,如今卻因光電到來,養殖漁民失去土地後,養殖產業鏈開始空洞化,加速人口外流,整個地方陷入愁雲慘霧。

楊惠欽(手持麥克風者)強調,光電業者與漁民之間的權力、資訊不對等,造成糾紛四起,漁民成為光電發展下的犧牲者(攝影/馬振瀚)

漁電相爭衝突不斷,青年組聯盟提升在地監督力量

楊惠欽認為,漁鄉地區欠缺知識跟論述的力量,許多財團與政府的開發資訊,地方往往無從得知,甚至被有意地排除在外,只能事後得知。現在地方團體跟養殖業只能串聯,不斷透過發文去索取資料,然而對於潛在的開發風險,仍然處於被動角色。

漁電共生倉促推動的惡果正在逐一浮現,除了土地租約的紛爭,還有養殖面的衝擊。例如由於欠缺區位規劃,案場分散錯落,往往一邊還在養魚,另一邊就在大興土木,隨著基樁敲打,魚群受到干擾驚嚇,不願進食餌料,造成水質惡化,部分魚塭還出現大量暴斃現象。

另一方面,楊惠欽也指出,七股下一個階段的開發風暴,已經在檯面下悄悄醞釀。2018年台南市府承諾「台61線以西暫緩開發」的五年承諾即將到期,為預防接下來光電染指台61線以西,由北門地區市議員陳昆和率先提出「總量管制」,由七股地方里長、養殖戶響應倡議,呼籲議會制定自治條例,節制漁電共生過度開發,以保護地方僅存的養殖根基。

希望在七股長久扎根的青年們也意識到光電帶來的全面危機,近日成立「七股監督光電青年聯盟」,發起陳情與連署活動。青年們認為,政府應儘快設置光電總量管制目標、成立跨局處協調機制,並訂定臺南市光電自治條例,呼籲政府在發展光電時必須要有更多的公眾討論和衝擊評估,七股的未來應該由民眾共同決定,不該獨尊綠能發電一條路。

夕陽下開闊的魚塭,是七股獨有的景觀意象,未來卻會被林立的光電板所取代。(攝影/林吉洋)

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