公糧 50 年》通膨壓迫稻農,公糧漲價呼聲再起,對稻米產業是福是禍?

通膨全國有感,稻農也不例外,秧苗、肥料、農藥、工資無一不漲,但公糧價格 13 年未漲,近期再度出現調漲的聲音。

公糧保價收購已出現半個世紀,是台灣影響最深遠的農業政策,政策出現是為保障糧食安全,也讓水稻產業穩定發展,成為所有作物中,分工、機械化最完整的產業。公糧目前約佔水稻總產量兩成,農業部每年得花上百億元保價收購,近年食米量下跌、公糧爆倉,也引發外界檢討之聲。

公糧收購價曾經調漲過 7 次,每次調漲時間點都落在選舉前。學者分析,收購價調漲後,稻穀產地價會暫時上揚,接著水稻種植面積就會提升,稻穀價格將再次低迷,陷入惡性循環。(背景閱讀:台灣水稻政策將走向何方?如何處理公糧爆倉、保障稻農收入?

公糧是最具代表性的農業政策,上路至今已 50 年。(上下游資料照)

糧食危機催生公糧保價收購,全世界僅剩台灣未廢除

逢甲大學國際經營與貿易系教授楊明憲表示,公糧保價收購是台灣農業最具代表性的政策。台灣雖是以農立國,但過往發展政策定調為以農養工,政府也以肥料換穀等決策,刻意壓低糧食價格。直到 1973 年,全球出現糧食危機,持續發展的工業導致稻田萎縮、糧食不足,各國都意識到糧食的重要性,台灣、日本、韓國紛紛制定了保價政策。

起初,政府的公糧收購價比市場行情高兩成,且無限量收購,引發搶種水稻,也刺激了產量,短短兩年,政府的財政、穀倉都不堪負荷,公糧收購就此出現分級,分別是計畫性、輔導性以及餘糧收購,而後,台灣加入世界貿易組織(WTO),很多保護性政策都必須縮減,公糧保價收購便是其中之一。

楊明憲指出,同樣採取保價措施的日本、韓國因加入世界貿易組織,加上稻米支出金額過高,分別在 1998 年及 2004 年廢除公糧政策,唯獨台灣依然保留。許多學者認為公糧制度讓生產結構不平衡,水稻種植規模遠超其他作物,但公糧也使水稻擁有完整的育苗、代耕、採收、貯存、銷售的產業鏈,讓台灣沒有發生過缺米,「國家缺糧,社會必然騷動」,公糧的存在確保了糧食安全、社會安定。

公糧維持國安,13 年未漲,稻農飽受通膨之苦

公糧的存在有維持國家安全的價值,不過卻也成為財政負擔,農糧署統計顯示,公糧收購每年耗費約 100 億元。監察院還曾多次糾正農委會,要求檢討公糧政策。農業部前部長、中興大學應用經濟系特聘教授陳吉仲細數,過去 50 年來,公糧價格調整過 7 次,但每一次調漲都靠近選舉年,政治意味濃厚。

目前公糧計畫收購價格為每公斤 26 元,最近一次調漲時間為 2011 年,近期國民黨立委楊瓊瓔則主張提高至 38 元,立委的要求是許多稻農的心聲。

稻作協會理事長陳燕卿指出,萬物齊漲下,國人的生活面臨通膨壓力,稻穀卻沒有漲價。然而農業缺工,工人日薪從 1500 元漲到 2000 元,省工用的農機也在漲,割稻機已漲了 30 多萬元,「我們也在受苦,公糧應該要漲!」水稻產業鏈中,稻農、秧苗場都深受通膨之苦。

台南市官田區青農聯誼會會長陳鴻偉分析,他種有 10 公頃水稻田,插秧時需要 3000 片秧苗, 但十多年來,秧苗漲了 10 元,每一期稻作的秧苗,支出就多了 3 萬元。雲林縣青農聯誼會會長謝志坪也直言,肥料、農藥、秧苗、代耕機器無一不漲,稻農已吸收很多成本,公糧價格不漲,農民的生存越來越困難。

嘉義縣水稻育苗協會理事長林武平細數,比起水稻田,育苗產業有很多精細工作無法以機器代勞,人力支出增加,秧苗成本也被墊高,十多年來,一片秧苗的成本從約 20 元漲到超過 30 元,育苗場利潤變薄,更難吸納年輕人,陷入難以為繼的惡性循環。

育苗工作精細,許多環節難靠機器取代。(照片提供/胡育旗)

每逢選舉調漲,刺激水稻產量,糧價先漲後跌

公糧除了對國安及水稻產業維護十分重要,對於稻米市場價格也有關鍵的支撐性。

台中市霧峰區農會總幹事黃景建說明,公糧是水稻價格的關鍵行情,公糧漲價也會帶動民間糧商提高產地穀價,進而全面推升榖價,停滯不前的公糧價格讓稻農產生相對剝奪感,且土地維持農用卻沒有好的報酬,「這對產業結構來說不健康」。霧峰農會已有心理準備,公糧一漲價,農會契作價格就會上調。

但長遠來看,公糧漲價對水稻產業來說未必是好事。陳吉仲直言,從過往經驗來看,公糧漲價最終將使稻農收入下滑。

2007 年陳水扁總統、2011 年馬英九總統都因為隔年選舉,分別調漲公糧 2 元及 5 元,調漲後,產地穀價短期內全面上揚,但水稻面積也快速增加。陳吉仲接任農委會主委時,水稻已達 28 萬公頃,超出外銷援助糧及內需量約 4 萬公頃,多出來的水稻進入民糧,「此時價格就下滑」,2016 年至 2018 年期間, 百台斤濕榖價還曾一度跌至 880 元。

陳吉仲透露,過去公糧曾收購 100 萬公噸的乾穀,多到倉庫不夠放,政府也不敢釋出,怕打亂市場行情,擺到快過期才趕快搗碎、以每公斤 6 至 8 元價格賣給飼料業者。2019 年公糧收購支出曾超過 130 億元,倘若公糧價格再漲,近年來原本種植雜糧的農地將回頭種水稻,勢必又讓水稻面積增加,公糧爆倉問題將重演,水稻產業難再轉型。

陳吉仲任內曾推出稻作四選三大區輪作等政策,減少水稻面積。他認為,水稻面積因此減少 4 萬公頃,產地稻穀價格更來到 30 多年來新高,稻農收入不受影響、甚至更好,不種植水稻的農地改種大豆、高粱、硬質玉米等雜糧,也提高國內糧食自給率。此外,公糧收購支出減少,省下的公帑可用來做乾燥設備暫存桶,提升稻米品質及競爭力。

公糧爆倉(圖片來源/陳吉仲臉書)

稻作四選三、大區輪作使水稻減產,稻農不見得受益

不過支持公糧漲價的農民則體會不到新政策的成效。陳鴻偉表示,以台南來說,稻作四選三、強制停灌等因素,原本能種兩期作的農地只剩下一期作,等於每個農民的產量都腰斬。雖然水稻減產確實有讓產地穀價上揚,但不至於增至兩倍,且稻作四選三政策裡,領取補償、節水獎勵的都是地主,「我們實耕者收入一定是減少的」。

謝志坪則認為大區輪作未因地制宜,他住在雲林縣大埤鄉,大埤鄉的土壤較濕潤,但高粱、玉米、大豆等雜糧是旱作,需要排水良好、較乾的土地,大埤鄉的土地明顯不適合。「我們也試種過大豆」,但大豆生長狀況非常差,於是農民紛紛回頭種植水稻,「不是每塊地都能種雜糧」。

陳燕卿認為,公糧漲價,農民不一定會搶種水稻。他分析,現在可種植的農地越來越少,桃園航空城及各地產業園區等開發消息,都推升農地價格,也讓農民取得土地越得越困難,「地租一直漲,農民都快租不到田了,要怎麼搶種?」

陳燕卿表示,公糧漲價僅是反映日益上揚的生產成本,「最少要漲到每公斤 30 元才合理」。(文未完,請繼續閱讀

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