編按:

由台灣農村陣線、文山社大與旗美社大所舉辦的「小農耕作與永續台灣系列講座」,2012年講座春夏場次在4/20展開,首先邀請中興大學應用經濟系陳吉仲教授,以「從美牛議題看台灣農業在自由貿易的角色及其因應之策略」為題,探討近來沸沸揚揚的瘦肉精美牛議題所涉及的不同面向。

上下游將持續刊登這系列講座的內容記錄,同時邀請大家親臨現場,與講師、同學激盪出更多對於小農永續耕作的想像。

本系列第二場講座將在週五晚間展開,邀請曾留學日本、現任農委會農田水利處副處長胡忠一,講題為「日本地產地消與食農校育」。相關資訊請見這裡

以下,是「小農耕作與永續台灣系列講座」第一場,陳吉仲教授講述美牛進口爭議與台灣貿易開放之情形,由肇尉記錄整理,分為(上)、(下)兩篇。要閱讀上篇,請點選這裡

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(接續上文)

ECFA830項清單即將開放、恐造成一年32億農業損失

過去十年來,台灣向大陸進口的農產品總額大於出口額度,在14億美元的貿易額中,大概有1億多元的逆差。台灣出口的農產品主要以魚類、茶等較具競爭力的商品。我們主要向中國進口穀類(玉米),而且當美國玉米價格高漲,最後可能大部份的玉米會改由大陸進口──這些都是基因改造的玉米;另外,蔬菜和茶也進口很多。進口茶佔了1/4的消費量,市面上多數的茶是進口後再加工包裝的。

畜產品的部份,原本對中國乳製品的進口量相當高,在毒奶粉事件之後就禁止了,現在大多是加工品為主。上述這些產品,自中國進口的比例都慢慢增加。

台灣農業部門還有另一個困境,就是與日本的貿易關係。現在台日的貿易慢慢被中國取代,我們在日本市場失去了農產品的競爭力。

台灣與中國在加入WTO後,農產品的關稅調降幅度不同。目前我們的關稅都比大陸高,某種程度是在保護農業。如果我們與中國大陸開放雙邊貿易,台灣的關稅調降幅度較大,對農業部門產生的影響會更劇烈。另外,因為價格優勢,可能會有更多中國的蔬菜水果進到台灣市場,食品安全就會是另一個重要的問題。

台灣目前還有830項禁止開放的農產品清單,但是這僅限於ECFA簽訂前期的讓利階段,之後到互利階段時,都可以直接進口,而且這些農產品大多是日常可見的。根據模擬推算,到時候農業部門一年會損失32億,影響約2萬3千個農民。

上述是ECFA簽訂的直接影響。間接的影響,例如農家所得。根據統計,目前農家所得中,農業外所得佔了將近八成,也就是說,在農家的收入當中,農業收入只佔兩成多,另外近八成則來自其他非農業的工作。雙邊貿易開放之後,傳統產業也受到貿易自由化的影響而萎縮,這使得農家所得直接受到影響,也造成貧富差距擴大。

另外,雙邊貿易開放,對於台灣防疫檢疫的影響也是劇烈的。中國現在還有很多動物、植物傳染病,當與中國的貿易越頻繁,防疫、檢疫的問題也會越形嚴重。

FTA與台灣農業

台紐FTA,今年可能完成簽署

紐西蘭有許多有競爭力的產品,這些產品具有出口優勢,開放以後就很容易進入台灣市場。台紐FTA簽署之後,對整體經濟影響不大,主要的影響會集中在乳製品和鹿茸產業上。在簽訂的進度上,今年可能就會完成簽署。

台美若簽FTA,農業損失每年將增加100

跨太平洋貿易協定(TPP)起初並非由美國主導,但美國發現這可以制衡中國市場的擴張,所以積極的參與。而台灣也認為TPP有助於經濟發展,一年可增加1.45%的GDP,因此也在積極尋求加入。不過一旦加入,農業部門一年會損失230-300億,影響尤其集中在稻米、水果、畜產品。如果與美國簽定FTA,農業部門每年至少增加100億的損失,影響相當嚴重。

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貿易自由化與台灣農業:低估的農業價值、犧牲的貿易談判

若必須要簽署FTA,農業部門在貿易自由化的趨勢中要扮演什麼角色?只能承受損失嗎?那麼農業對於文化、環境等非市場的價值,又該如何補償?我在這裡想討論的是,一般在討論影響、損失,都是在說市場價值,但是農業有的價值,是無法在市場上買賣的。農業本身具有的使用價值,像是糧食安全、景觀、生態、環境、文化的價值,這些都是農業的正面外部效益,這也是農業存在的價值。

例如就糧食安全來看,光是一片稻田的土地價值就超過400億,比稻米的產值還高。但如果再看水稻田的其他多功能價值:氣溫調節的價值有580億、氧氣增加的價值676億、觀光遊憩的價值297億、涵養地下水價值126億,這些加起來超過1000億,但是這些都沒有在市場上被反映出來。

同樣的,我們去看森林的多功能價值,森林的水源涵養效益,平均每年為1274億,這些都是統計出來的。一般在談農業部門的市場價值,只佔了GDP的2%,所以在貿易談判上經常就犧牲了農業。然而實際上,農業部門的「總」產值,佔了GDP的13%,農業的實際產值並不像一般認為的那麼低。

市場失靈、政府也失靈

貿易自由化除了使GDP上升之外,它並不會提高產業的競爭力,像這樣的市場機能是有問題的。真正的市場機能,是在多數供給者和需求者所決定的價格之下,供需雙方的行為,這才叫完全競爭市場。

為什麼市場會失靈?因為一項產業的外部性沒有被內部化。例如農業部門提供了上述正面的外部效益,卻沒有被放入市場考量,這就是市場的失靈。當市場失靈,政府就應該介入,透過稅收、管制等方式來校正。若是政府也失靈了,公民就應該要站出來了。

很多時候,市場失靈,政府也跟著失靈,像農產品就是如此。政府應該把農業的外部效益納入市場之後,再來談自由貿易,否則無法突顯農產品的價值。我們不能說台灣的稻米比美國貴,就要從美國進口,這就忽略了農業實際的效益,其實遠高於農產品的產值。所以在這樣市場失靈的狀況下,農產品其實不應該開放貿易自由化。

政府應積極作為、把預算花在對的地方

假設農業開放貿易自由化,那麼現行農業政策應該有所調整,包含休耕政策、肥料補貼、保價收購等,尤其是農業的產銷問題。

目前台灣的肥料補貼是日韓的三四倍。合理化施肥要從市場正常化來調節,而台灣農業面臨國內與國外兩個市場體制的變動、和國內天然災害的影響,這些波動對農民的收入影響很大。但是政府目前補貼的農業損失金額只有兩成,台灣農民平均一年損失200億。

在糧食安全問題上,普遍存在以稻米為主的錯誤糧食概念。光是提高糧食自給率,不能完全解決糧食問題,台灣現在最重要的是農地的保全。例如工業廢水與農業灌溉水的灌排不分離,使得農地無法使用;還有土地徵收,使得土地轉移到非農業部門。要確保糧食安全,最重要的是有良好的種植土地,以及水資源的確保。所有的已開發國家對糧食安全的看法,不只是數量上安全,還有品質的安全,這是農業部門對社會有貢獻大最的部份。目前台灣的政策是有點本末倒置,糧食安全有許多層面的意義,但現在農委會只討論稻米的供給量。

面對貿易自由化的衝擊,農業部門因應的措施,第一個是原產地標示之重要性。目前有許多產品是進口後再加工,產地就可以標示台灣;標示「原產地」對農業的永續有其重要性。第二,重大農業資產的調整方向。第三,確保農地數量:台灣農地數量持續銳減,沒有農地就沒有農業,而農業生產具備糧食安全的功能,應該要以政策保護;可以學習日本「對地補貼」的作法,在政策上把農地數量定死,農民就無法期待農地變更的發生,然後要對於農民維持農地做補貼,也就是對地直接補貼。

第四,確保農民所得:外有市場波動,內有氣候變遷,所以國家需要保障農民生產所得,起碼要讓農民能回收生產成本;這要從現行的九五機制,改為全面性的農民所得給付政策。第五,是全面性的農業體檢,這對於消費者是最重要的。我們的政府花了那麼多錢在補助不必要的內容,這些預算應該要拿來做更有用的事情。

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結論

農產品是否該開放貿易自由化?

貿易自由化會增加整體產值,這是利益團體所期待的,不過貿易自由化也形成強者越強、分配不均。若從農業部門的角度來看,產值反而是下滑的。在這樣的趨勢之下,要看農業部門能不能有合理的補償,簡單的說,就是要確保農業部門繼續存在。

假如我們依然什麼都不做,任憑農業貿易自由化繼續發生的話:從國外進口的蔬菜水果等農產品,會使國內農產的價格在穩定中下跌;造成農民人數減少、農地逐漸釋出,即使政府的各種農業支出持續增加,仍然無法有效提高農民的所得。另一方面,農家的農業外收入又降低,農家總所得減少。加上氣候變遷,未來各種動物病蟲害增加,最終是台灣農業的萎縮,就更談不上糧食安全自給了。

政策建議

就農民的期望:確保農家收入穩定,期望子女出頭天。

就消費者的期望:購買到安全健康、且具有本土文化之農產品。

就農業永續的發展:確保一定的農地數量,「但要讓農地的所有者獲得一定的補償」。

提問摘錄

Q:為何稻米與糧食安全的關係不大?

A:這要先問糧食安全的定義是什麼。只講稻米的糧食安全意義不大,因為糧食安全的定義一直在改變,從數量、營養到食品安全。但現在的政策就是只考量糧食的庫存,並不是說稻米不好,而是就糧食安全議題來說,只考量稻米是不對的。

Q:關於農地的確保

A:目前台灣農地消失的速度是很快的,每年有4千公頃的農地轉為非農業用途。如果要維持糧食安全、自給,未來需要多少的農地?政府完全沒有考量到。所以需要有農業基本法把農地數量做出明確規範,這樣才能繼續讓農業生存下去。當然,劃定為農地後,土地就無法升值,因此需要對地補貼。

Q:農委會一直說要提升糧食自給率,但怎麼還會簽各種貿易協定

A:因為貿易自由化的緣故,使得國內的糧食自給率一直持續在下降;所以農委會說糧食自給率要達到40%,根本不可能。最重要的是必須確保農地和農家的維持。

Q:灌排分離問題,是誰的權責?

A:應屬農委會農田水利處。灌排分離問題,短期應該停止工業部門排放的廢水,長期則是要求工業不能到農地設工廠。這方面,農業藥物毒物試驗所應該要公布相關資料。

Q:有沒有在WTO中受惠的國家?

A:就我所知,韓國、日本都不太好,日本的稻米價格砍了四成。貿易自由化之下,進口國一定是弱勢;現在出口國一定是受惠的。

Q:關於休耕政策

A:休耕田若要推行轉作必須慎重,因為很容易造成轉作作物的價格崩盤。現在台灣農地休耕有22萬公頃、最多有25、26萬休耕;其中,有12萬公頃連續期休耕,這些休耕田大多都轉為非農業部門使用。休耕可以讓政府的保價收購支出下降,但同樣要支付休耕補貼費用。而且休耕的問題更多,田梗會破壞、景觀、重金屬污染。休耕地要復耕的話,會增加耕種成本。

 

  • 講座資訊

小農耕作與永續台灣系列講座彩色

小農耕作與永續台灣系列講座之二:日本地產地消與食農校育

講者:胡忠一

時間:5月4日(星期五)7:00-9:00 pm

地點:景美國中一樓會議室)

內容:日本農政部門及農民團體(JA)推動「地產地消與食農教育」,藉此促進農業結構改革,由下而上發生連環效應,進而改變消費者食育習慣,達成活化農村之目標。

後續場次資訊

請見:https://www.newsmarket.com.tw/blog/134/

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1 則回應

  1. 農業活動不能僅訴求情緒化的本土,有機,反對基因改造等有意無意的隱射指控,好像只要大家都買國產農產品農民就可以自力更生安居樂業。真要這樣的話,大家都搬到火星上才有可能。農業活動基本上也是經濟活動的一環。只是其需要的資源包括土壤水源氣候環境等,也多是城市居民想要享受精神愉悅的資源。因此如果純粹就農業而言,農產品生產在台灣沒有競爭力的項目就不要搞了。但是運用同樣資源有更多收入的觀光休閒,只要大環境經濟活動繁榮,就一定有其需求是無法以進口產品取代的(當然也要與出國旅遊競爭),農村的生活方式如果以保存文化觀念當作活化石博物館典藏,估計效果有限。是否值得當作多數農民主要收入來源,不待智者而知。因此這項活動中想要達到的目標,我認為應該是沒有抓到重點,成功機會不大。

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