本文共同作者:連子彬(國立中興大學農企業學士學位學程學士生)、黃獻緯(國立陽明大學科技與社會研究所碩士生)

我們需要什麼視角看待「禽蛋一次性包材政策」的爭議

近日「禽蛋一次性包材政策」的爭議延燒,不只蛋商透過媒體傳達成本上漲的消息、媒體訪問中也有消費者認為此舉不環保。顧慮到禽流感防疫的主要目標、並顧及蛋商對政策的反映考量、促進蛋產業升級;我們應審慎思考包材的政策,並正視衛生規範及環保減碳的雙重需要,促進這項政策討論。

「禽蛋一次性包材政策」的政策標的包括「養雞場交叉感染防疫、避免雞蛋互相污染、以及推動雞蛋洗選分級」。我們應肯定防檢局對於雞蛋廠間以政策工具試圖阻止交叉感染的流通,促進未來防檢工作成效。但同時「禽蛋一次性包材政策」有三個值得深思之處:

  1. 缺乏系統性觀點看待蛋盒蛋箱流通的檢疫問題,造成蛋包材相關垃圾量及回收成本增加反映到蛋價;
  2. 二是對於衛生目標的多種途徑缺少想像,限定禽蛋僅能使用一次性包材而忽略了防疫及衛生目標以外的成本;
  3. 三是相關配套措施僅能達成「防範各場間交叉感染」,卻並未以達成預期的「分級」及「蛋殼互相污染」目標為目的。

除此之外,思考「禽蛋一次性包材政策」防疫成本的轉嫁,有其政治經濟的佈局意義。最後提出修正條文來擴大衛生途徑、補充行政命令以授權行政機關運用多元防疫工具、以及針對禽流感政策提出總體防疫規劃的三個改進方向。

防疫政策目標有其必要

此項爭議起始於農委會防檢局於103年提請立法院修訂「動物傳染病防治條例」第十四條條文中增加「裝載生鮮禽蛋,應使用一次性之裝載容器或包材」,並在這兩年試圖透過中央畜產會的研究提供業者在運輸與成本上表現穩定的一次性箱裝包材。

攸關本項修法的立院議案關係文書中載明2014年修正「動物傳染病防治條例」第十四條的理由為「二、為加強防範動物傳染病藉運輸工具與裝載禽蛋容器或包材傳播,降低其媒介風險,爰增訂動物運輸業者應實施運輸車輛與裝載箱籠之清洗、消毒措施及裝載禽蛋容器或包材之規範。(修正條文第十四條)三、增訂中央主管機關為防範經由雞、鴨、鵝、火雞等家禽傳染、蔓延重大人畜共通之動物傳染病,得禁止在公告零售市場展示、陳列及販售。(修正條文第十四條之一)」;同時針對相對應的罰則第四十五條修訂,施以本法強制力。

防檢局基於防疫的公共理由,以「法律」地位限制人民「自由」選擇包材的大動作,而非以「行政命令」進行規範的防疫理由,是因為防檢局極度擔心可由雞蛋與穢物散播、人畜共通禽流感在各個養雞場間交叉感染,包含近年深具威脅的H5N6病毒。支持的單位包含防檢局推動防疫政策工具的重大應用、疾管署針對沙門氏菌及H5N6病毒的防疫理由表達支持意見、以及消基會認為消費者衛生安全得到保障。

同時,中央畜產會在103年也試圖以蛋盤包材、自我檢核資料庫系統等產業研究,滿足當前養殖工業的轉型需求。政府部門針對「禽蛋一次性包材政策」,環資報導引用疾管署長莊人祥回答,針對因雞蛋而感染沙門氏菌等的病例,疾官署表示「我們沒有研究」。疾管局及畜牧處則澄清塑膠蛋箱的清潔標準難以判定,且已有多次與蛋商宣導;散蛋商都有能力因應此項包裝上的變化。

包材政策的三個思考

此政策爭議中,防檢局、疾管署、蛋農、蛋商、及其他公民團體扮演著社會中不同意見的集結,對包材選定及防疫方法上有意見的交鋒;也針對包裝材的政策的具體實施有各自的意見解讀。在傳統的雞蛋包銷制度中,蛋箱就是一個在蛋農、蛋商、團膳、雜貨店或早餐店中輾轉的乘載工具;但是卻無法被政府有效地管理及追蹤消毒及衛生狀況,避免感染風險。

在防疫的觀點下,蛋箱具有交叉感染的風險,又其風險無法被政府或其他的權威行政機構掌握, 這也是政府採用一次性包材試圖標準化雞蛋的防疫問題與分級制度的原因。

政府希望藉由一次性包材作為新的流動載具,拿回在政府、公民團體如消基會、蛋農、蛋商及其下游間的「蛋箱治理」來有效管理防疫問題;但反彈聲浪的理由,其實就來自於「禽蛋一次性包材政策」在不同社會代表與機構中,蛋箱有各種意義(價格、消費者衛生、方便、運輸、防疫、環保)的交鋒,並產生意見上的複雜性。

行政的權威機構包含防檢局及疾管署均認為H5N6病毒帶原、沙門氏桿菌必須被當成需要被解決的農業生產問題、公衛問題、甚至社會問題,而因應的對策是廣泛使用一次性包材。問題是整體蛋業政策的三個重要標的有沒有在本次「禽蛋一次性包材政策」中達成?

「禽蛋一次性包材政策」作為防疫的方法,將其他的方法則被摒棄在討論之外,也因此忽略比較各項方法之優劣、成本及效益的討論。這些討論無法完整呈現導致議題焦點更趨模糊。也因此接下來嘗試以產銷系統防疫、衛生消毒規範、以及政策目標不明確,來分析「禽蛋一次性包材政策」欠缺周慮之處。

一、防檢局應落實防疫系統觀點

防疫的系統包含認識傳染途徑、預防以及如何組織可用資源的調度。雞蛋產業在養雞場現場本來就有沙門氏菌的垂直感染、禽流感(例如H5N6) 傳染和環境汙染。禽流感的傳染途徑包含候鳥與禽畜接觸、以及流通各養雞場間資材的交叉感染。

前者通常以封閉式禽舍或架設圍網來隔離候鳥與經濟禽畜,而後者的防疫目標則是針對所有進出車輛、裝箱資材、作業服鞋進行徹底消毒;藉此達到基本防止病毒傳播的目的。因此整體防疫的標的包含各類高病原禽流感、沙門氏菌以及其他對雞隻或對人類傳染能力不一的致病原。

面對包材爭議,我們應依照蛋箱、蛋盤、蛋盒等資材在各養雞場間流通型態,分為封閉式(一場對一消或一場對多消)及開放式(多場對多消)。意即封閉式系統代表散裝箱或蛋盒、蛋盤在同一個產銷體系及養雞場內循環使用;若能妥善消毒,可幾乎完全避免交叉感染的風險。

開放式系統則係指散裝箱或蛋盤在各個養雞場間流動使用,交叉感染的風險就會大增。只要產消業者不要將不同養雞場的蛋箱混裝,並將記名的包材消毒後送回該養雞場,就能有效防止交叉感染。主婦聯盟合作社為例,其蛋盒在封閉式的產銷系統內循環使用數次,方能在防疫避免交叉感染的需求下,達到減少資源使用的理想。

然而,「禽蛋一次性包材政策」這麼武斷的限縮包材,係基於缺乏系統性觀點看待在「防疫方案計畫」與「資材產銷流通」;事實上農委會防檢局及「中央防治重要動物傳染病因應小組」未能提出有公共衛生治理與傳染病學意義的防疫計畫更新,因應每個流行期不同的防疫重點。且防疫應變體系的第一線防疫獸醫師長期處於人力不足,在防疫資源不足的狀態下,又缺乏公共衛生師制度在傳染病專業方面的合作,因此防疫工作在台灣推動較為困難。

因應上述的狀況,防檢局應同時推動系統整合防疫的政策,訂定各流行期的整合防疫方案;針對物理性、生物性、藥劑防治等多重環節與防疫工具箱配合,由業者自主管理操作之外,還需要由防檢單位定期稽核,並且在第一線防疫人才上進行軟硬體上的投資及支持。

二、達成衛生目的有多種途徑

衛生的多種途徑都能達到防疫的衛生標準;這並非在抨擊一次性包材是萬惡無赦。而是養雞產業如果配合升級的同時做好防疫,需要花多少成本與落實什麼日常管理的流程才是重點,而非無差別式的推行「禽蛋一次性包材政策」。台灣每年大約生產近70億顆雞蛋,於2014年大約14.73%、今年約將近五成的雞蛋使用一次性包材於市場上流通。

「禽蛋一次性包材政策」大約可以預期,禽蛋包材的垃圾量會增加約兩到三倍。農委會推廣的散裝紙箱,用了一次之後即使可以回收,其纖維經過重新打漿纖維會弱化,不能再做裝機蛋的瓦楞紙箱,僅能降級回收且會排放大量造紙廢水。基於上述理由,推廣一次性包材之餘,也應認真思考還有哪些可發展衛生清潔的多元政策工具,以利產業配合、又能達成低環境衝擊的目標。

箱裝確實有雞蛋互相汙染的可能;但更重要的是,從農委會防檢局在新聞稿及政令宣導中,都可以發現防檢局將避免蛋箱與人車在各養雞場間流通造成禽流感病毒交叉感染,竟然只要求業者自主管理而無強制規範;也未在《動物傳染病防治條例施行細則》進行明確規範及更新。

另外H5N6病毒感染雞隻與人類的途徑確認及阻斷研究、沙門氏桿未經確認的感染數量之公衛研究、因應蛋殼互相汙染減低沙門氏菌滋生推動雞蛋洗選分級、防水的塑膠盒與不防水的紙盒功能性比較,這些未充分瞭解的範疇都可能成為防疫的死角。

只要能讓(重複使用的)裝箱與包材達成防疫目的衛生標準亦是可考慮的政策工具之一;當然,一次性包材絕對是符合這樣的衛生標準。事實上,要避免廠間汙染,不是只有塑膠蛋箱在各場間流通的問題;更有如汽車車輪底塵、人員衣物鞋沾染雞隻穢物,在各養雞場來回流通的防疫漏洞。

按照一次性包材來當作唯一的防疫標準,大概運輸車每到一個養雞場就要換一次輪胎皮,工作人員每次要進行操作都要套上一次性鞋套。所以重點在於產銷各個環節間都有適當的消毒工作進行,若封閉式系統中的塑膠箱能每次依照標準清潔,還是能防止禽流感病毒在開放式的產銷的蛋箱流通。

三、政策標的游移不明確

「禽蛋一次性包材政策」的立法理由有明顯政策標的不明確的論述問題。農委會防檢局針對政策的期待是「避免重複性包材在各禽場流通導致交叉感染」,而非疾管署的業務目標「避免消費者因雞蛋而感染沙門氏菌等」,行政各單位存在沒有共識的政策目標。

在各行政機關首長談話中,有政策標的游移的傾向;在各個理由間流動,卻未能提供針對政策標的因應對策足夠的合理解釋。立法關係文書中僅指出禁用重複包材係為預防動物傳染病之傳播,至於雞蛋是否有分級、蛋殼互相汙染造成的對人疾病僅僅為本政策的次要標的論點;甚至在畜產會的研究中,也以一次性散裝包材紙箱為研究標的。很明顯得,各級長官、甚至農委會防檢局內部也出現不同的聲音認為「禽蛋一次性包材政策」只是階段性目標。

交叉感染的問題不只是在一次性包裝;也應將散箱裝、盒裝與盤裝如何隔離雞蛋、以及包裝材的消毒或產銷循環體系等建置一同納入考量。反面來說,防檢局推動的「禽蛋一次性包材政策」,還是允許販售散裝蛋但包材不可重複使用;這樣沒有根本解決散裝造成蛋殼互相汙染、台灣蛋業欠缺雞蛋分級、以及沙門氏菌因沒有洗選造成對消費者的衛生威脅。由下列表格可以了解到官員與農業評論者提及的分級、互相汙染風險的比較,與一次性包材並沒有關係;而是基於箱/盤/盒三種不同的包裝型態來決定。各單位依本位擬定防疫政策就變成防疫效果有限。

 

網路參考圖片(重複使用包材、一次性包材)雞蛋分級與計價雞蛋間汙染風險消費單位主要族群
箱裝、散裝

塑膠箱(被禁止)

瓦楞紙箱(推廣中)

未分級、重量計價團膳、餐飲
盤裝

塑膠盤

再生紙盤

可分級、盤數計價次低量販、餐飲
盒裝透明塑膠盒

主婦聯盟紙盒

有分級、盒數計價餐廳、家戶

「禽蛋一次性包材政策」的政治經濟意義

過去的政策也方便或圖利了產業的某些環節,面對這次政策轉變人民應該擴大思考此一規則的訂定方便了什麼特定的產業,或造成那些產業多付出成本?或使哪些產業部門透過包材或裝箱方式改變而獲益?更確切的說,一次性包材政策影響長期以塑膠箱裝雞蛋的團膳與早餐店業者,必須改用紙箱。

試想,包材業者面對嚴峻的市場銷量衰退、同時面對大陸紙箱業者的挑戰;塑膠、紙盤、紙盒等包材的改變是否意味,其運裝方式對雞蛋產銷的某個環節的業者,有助於獲利的顯著提升。在這個方便管理的大前提下,政府把把防疫處理成本轉給蛋商及其下游,卻不同時思考系統防疫、清潔衛生、洗選機台的投資,必然有其政策在實施現實上對各產業影響的考量。這項政策中必然有產業鏈上的獲利版圖重整與佈局,有其政治經濟上的意義,並直接地對蛋價產生影響。不整體布局促進雞蛋產業升級只是做治標的動作,自然難杜絕大眾遐想。

結論:立法與實務改進方向

上述分析「禽蛋一次性包材政策」的立法理由不足,具體執行防疫的規劃也不確實,導致法條的實施作為一項無共識邊界物造成衛生與環保衝突。要採用「一次性包材」或「重複性包材」的衛生考量,跟「產銷系統是封閉式或開放式」還有「重複使用塑膠盒等包材的消毒及清潔規範」有直接關聯;如果重複使用的塑膠盒或蛋盤再流通時,不能透過清潔有效防止養雞場間之汙染,就有使用一次應包材的必要。而洗選分級、推廣散裝以盤蛋為主的產銷革新,也僅僅是花邊陪襯的論點,用以混淆視聽。

因此我們認為「動物傳染病防治條例」第十四條修法過於武斷,若未來能夠修正,應以「裝載生鮮禽蛋,應使用一次性容器或包材;或重複使用之容器與包材,應於每次裝卸後清潔消毒。容器或包材、清潔消毒、以及流通之規範由中央主管機關訂定之。」為目標。然而現在法律既然都定死了,就完全沒有政策的彈性空間。除非以高強度的修法力度推動鬆綁法條,否則「全面推洗選,不會再管能不能回收容器材質」只是農政單位虛晃兩招,人治超越法治相當不可取。這樣短視的政策調整更像要舒緩蛋商反彈,而不是真正的從防疫、衛生兼顧環保出發。

全面推動洗選確實對防疫工作有相當大的幫助,是正確的方向,但農委會也必須承認這個目標具有相當程度的困難。例如小規模的養雞場,應思考能不能透過合作、貸款及共用的方式使用洗選設備;或者標榜低成本的箱蛋,如何以強制力或誘因增加洗選機制。

但即使洗選做好了,防疫也不是只有洗選就能解決問題。除了「撲殺幾萬隻」這種灑狗血又有媒體版面的最後手段,有幾個值得農委會後續投入經費與法治工作的思考方向:人車管制清潔(第14條第2項)、裝材清潔消毒(修正第14條第3項)、增聘為數不足的防疫專業獸醫師、聘用訓練有素的公衛師投入防疫工作、杜絕非法劣質疫苗、走私種禽狀況、掌握候鳥遷徙與接觸路線、養禽場區位及運送路線資訊化、強化養殖環境規範、落實業者防疫與強制通報。並透過法律授權行政命令,訂定針對不同養殖環境(放養、平飼與籠飼)所各自適應的養殖密度與環境管理規範。

在更高階畜產防疫的公共政策層面,建議未來防檢局及行政院禽流感疫情應變中心針對全國流感的應變,制定每個傳染期的防疫總體計劃常態性預防暨預警工作、並撰寫防疫流行時期實施系統整合防疫的行動總準則(預防、預警、隔離、封鎖、撲殺等方法配合),方能有效逐年檢討與改進;避免未來再有如本條武斷且無差別式的修法,並有效釐清防疫政策的總體政策標的。

本文最後要提醒讀者與防檢局,還是不要忽略食品體系中其他一樣需要被面對的的動物防疫與衛生問題。《共病時代》在書末提到:「我們與動物的關聯悠久且深刻。從身體到行為,從心裡到社會,形成了我們日常生存奮鬥的基礎。無論醫師和病患,都需要讓思考跨越病床,延伸至農家庭院、叢林、海洋和天空。因為這個世界的健康命運並不只是取決於我們人類如何過活,而是由這星球上的所有病患如何生活、成長、罹病與痊癒來決定。」。

當我們大規模的豢養雞隻作為蛋白質飲食的來源,健康與防疫不只是個人性或一次性包材的問題論證,而是消費者、蛋商操作人員、獸醫師需要共同面對的邊界紛爭,甚至可以視為養禽業工業化過程中的必然。對照回來,可知「禽蛋一次性包材政策」這項粗糙的政策推行,以為能只用一次性包材防堵高病原禽流感傳播,可能只是面對未來高病原禽流感風暴前最後的掩耳盜鈴罷了。

事實上如果產業界無法全部生產者落實清潔與消毒的相關規定,那麼一次性包材將淪為邊陲工作;如果在基本的相關清潔工作都已經確實達成,且禽蛋運需載具無更佳的方法,那麼一次性包材或許可以是暫時性的合理選擇。


註:此文為《禽蛋一次性包材政策之技術問題芻議》刪減版,初稿完成於2017年1月。本文共同作者:連子彬(國立中興大學農企業學士學位學程學士生)、黃獻緯(國立陽明大學科技與社會研究所碩士生)

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