文/陳碧源(宜蘭子弟,高源不動產估價師聯合事務所所長)

陳金德自今(2017)年11月6日接任宜蘭縣代理縣長以來,如同意料般改弦易轍,對於林聰賢縣長時代的農業政策,進行全盤性的推翻與大幅鬆綁。可說是接收地方黨團勢力的反撲。儘管雄心壯志,也無端吹皺一池春水。

蘭陽平原炒房舍,農舍未農用而改課地價稅,比例達七成以上

宜蘭縣從陳定南擔任縣長開始,為了以農業為主的宜蘭的未來,訂立環保立縣、觀光立縣的施政主軸,師法瑞士途徑,讓蘭陽平原走出與一般都市化土地褐化的清新。之後無論游錫堃的文化立縣、劉守成的資訊立縣,均是在陳定南奠定的架構下,企圖讓宜蘭縣繼續維持台灣最具田園風光特色的城鄉原貌,為後代留下一片不受汙染的土地。

然而,事實上,國內自2000年修訂農業發展條例由農地農有政策改為農地農用,開放非農民取得農地後,有關農地非實際農用的問題不絕於耳。尤其允許農地得興建農舍,又開放偏遠地區農舍得作為民宿後,農地的糧食生產功能與生態功能不斷遭蠶食,逐漸轉變為農舍豪宅化、民宿化的生活休憩功能,並危及農業地景及土地涵養的生態功能。

農地價值儘管由早期生產用地之低價性,逐漸轉變為消費用地之高價性,但「三生」多功能農業政策競合間,卻出現衝突性問題,導致著重生產者及地景維護者的不滿。

這個現象,林聰賢2009年當選接任宜蘭縣長後,面臨雪隧通車後,農舍興建逐年激增。例如農業發展條例修訂前,農舍有1,754棟,修正後到2014年止,新增核發使用執照農舍達7,612棟,農舍多數未作農業經營使用,多達5,600棟因實際違規使用,被改課地價稅,比例達7成以上。

宜蘭農舍(攝影/張良一)
宜蘭農舍(攝影/張良一)

農舍原只該佔地一成,九成地務農,實際上卻都被填成水泥

此外多數農舍被短線炒作牟利,短期內移轉者眾,6成取得使用執照3年內即移轉。部分並進而變成民宿的現象最為明顯,使得宜蘭雖仍為青天,地已非綠地的窘境。林聰賢也頗受批評。因此如何讓宜蘭繼續維持台灣具田園風光特色,成為其傳承老縣長政策的使命。

依法規規定,於各種用地內申請建造自用農舍者,其總樓地板面積不得超過495平方公尺,建築面積不得超過其耕地面積10%,建築物高度不得超過三層樓並不得超過10.5公尺,但最大基層建築面積不得超過330平方公尺。

舉例而言,農地有2,500平方公尺,興建農舍的地面層為農地面積的10%即為250平方公尺,理論上仍有剩下的90%即2,250平方公尺可作為農業使用。理論上,對於農業環境衝擊不會太大。然而,實際上,在雪隧通車後,興建農舍者多非實際上的農民,也因此,農地在興建農舍後,該筆農地的90%土地多會被填土、鋪設水泥地面、造景等,被灰色化、住家化,因而對於綠色田園產生實質的衝擊。

被鋼筋水泥切割的宜蘭農舍(社/張良一)
被鋼筋水泥切割的宜蘭農舍(攝影/張良一)

林聰賢任內改革遏止農舍興建,因地方反彈被迫終止

因此在林聰賢第一屆任內,即開始研議相關減緩農地灰化的農地農用政策及限縮興建農舍政策,並於2014年底第二屆開始定案逐漸實施。

相關政策包含1.訂定「宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法」對於起造人確實有農業經營的實質審查,訂定農業用地整體配置農舍用地面積應為矩形區塊,一側應臨接道路,一側應臨接地界線,減少農舍其他土地被灰化的可能性;2.修訂房屋評定標準單價的計價方式及重新訂定公告地價,對於農地違規使用或針對實質使用的稅務規定,增加違規農舍的房屋稅、及增加非使用農業使用農地地價稅的賦稅負擔;3.取消宜蘭縣內農舍可以做為民宿的規定,以維護農業永續經營環境。

此一政策實施後,確實有效遏止農舍興建申請,從平均每年700餘棟,降到100多棟,其中,宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法被農委會接納修改「農地興建農舍辦法」而廢止。其餘政策實施,特別是增加違規者的賦稅負擔,在2016年民眾收到稅單後,反彈力量開始發酵,特別是議會及地方黨團也逼迫林聰賢心灰意冷,被迫離開宜蘭,轉任中央。

林透過「地價稅」手段讓「農地非農用」必須大幅漲稅

房屋稅條例規定:「房屋稅,以附著於土地之各種房屋,及有關增加該房屋使用價值之建築物,為課徵對象。」房屋稅依房屋現值,相關稅率課徵之。房屋稅現值的訂定,先由不動產評價委員會評定房屋標準價格標準,並由直轄市、縣 (市) 政府公告後,再由稅捐主管稽徵機關應依據,核計房屋現值。

林聰賢當時的針對房屋稅部分,即利用宜蘭縣不動產評價委員會應於每三年重行評定房屋標準單價的機會,於2015年6月12日由地方稅務局召集不動產評價委員會議,仿行「簡化評定房屋標準價格及房屋現值作業要點」有關獨院式或雙拼式房屋,以空地面積等方式作為加計單價基礎的立法例,增訂「農業用地未作農業使用房屋加價」規定如下:

「民國89年1月28日(即農業發展條例修訂)以後取得建造執照之農業用地未作農業使用房屋,有下列未作農業使用態樣者,依農業用地面積減除核准農業設施使用面積後,依所適用之標準單價加價。1.未作農業使用態樣:圍牆、擋土牆(未經容許或超出容許使用範圍)、違規填土、違規新(增)建建築物、水泥地(容許使用之曬場除外)、庭園造景及與農業無關之設施等。2.加價標準:農業用地面積減除核准農業設施使用面積,在1,000平方公尺以上至2,000平方公尺者,按所適用之標準單價加價100%;2,001平方公尺以上至3,000平方公尺者,加價200%;3,001平方公尺以上者,加價百分之300%。」

因此,緊接著在2015年12月28日,利用三年一次的重新規定地價的機會,召開地價評議委員會,將農業用地的公告地價,以當時市價的30%予以訂定,致非建地的公告地價調漲237%。

依土地稅法22、14條規定,農業用地徵收田賦,非農業用地則課徵地價稅。此外,第27之1條則規定:「為調劑農業生產狀況或因應農業發展需要,行政院得決定停徵全部或部分田賦。」行政院於1987年發布令函停徵田賦。因此只要是供農業使用的農業用地就等同於免稅,或者一般稱為免徵地價稅。

而無論田賦或地價稅的課徵,均是按土地公告地價作為課稅基礎。也因此,2015年12月28日該次地價評議委員會的重新規定地價,將農業用地的公告地價大幅調升,當時宜蘭縣政府著眼於供農業使用的農業用地免徵地價稅情形下,此外,農舍只要屬於「與農業經營不可分離之農舍」,其坐落基地自然也免徵地價稅。

倘若農地未作農業使用的部分,基於農業用地未作農業使用部分,雖編定為農牧用地,但性質已為建築用地使用,為合理反映其應有價值與稅捐負擔,2016年公告地價以趨近同區段內建築用地之價格評定。實際上給予農業用地一旦有違規使用或非供農業使用時,則課予與建地一樣地價稅負的基礎,以符合土地實際使用情形及收益,亦符合基於公告地價作為地價稅課稅基礎的租稅經濟意義及實質課稅之公平原則。

2016年11月徵稅,地主大幅反彈,林下台,政策轉

然而,如前所述,2016年5月課徵房屋稅時,宜蘭縣政府受到來自民意機關的壓力。2016年11月課徵地價稅時,因為非建地的公告地價調漲237%,使得違規使用或非做農業使用的農業用地地主發現地價稅大幅調升,心中怨氣一湧而起,宜蘭縣政府的壓力波濤洶湧而來,議會終日質詢與責難,終究導致當時地政處長及地方稅務局長的下台,並引發中央政府關切,林聰賢因民意而「被自願」於2017年2月8日離開宜蘭,並由副縣長吳澤成代理縣長。

吳澤成代理縣長的首要任務,即基於「中央囑託」、「林規吳隨」、「維護農地農用立場」及「兼顧地方民意」的權衡下,一方面,認為房屋稅加價課徵有點懲罰性質,應將土地、房屋分開,「土地違規不該涉及房屋稅課徵」,「避免傷及無辜」,並重新檢討。

吳澤成並於2017年2月23日親自召開不動產評價委員會議,說明以回歸區域計畫法方式針對違規農地部分予以裁罰,從而取消「農業用地未作農業使用房屋加價」之規定。然而在委員強烈要求下,仍允諾針對豪華農舍部分,仿效台北市的立法例,加成計算房屋單價。

另一方面,為宣示維護農地農用的立場,宜蘭縣政府於2017年6月1日開始進行拆除新違規農舍作業,也撼動地方。

與此同時,吳澤成原本希望於2017年10月底召開地價評議委員會,進一步降低農業用地的公告地價。該場會議隨著其即將因故取消,令人玩味。

陳金德上任推翻改革政策,大幅鬆綁農地開發

因此,陳金德上任伊始,絲毫無「林規吳隨」的包袱下,所謂新官上任三把火。這三把火全部指向林聰賢時代所實施的農地農用政策,準備大幅鬆綁。目前已知包含:

(1)針對違規農舍加價而致房屋稅增加部分擬全部加計利息予以退還

(2)農業用地的公告地價將大幅下降,以降低非農業使用的農業用地的地價稅,至少可減少達3分之2。

(3)農地興建農舍位置不限於一側應臨接道路,一側應臨接地界線,讓農舍興建可以在農地中央位置。

筆者推測未來可能尚有:

(1)恢復宜蘭屬偏遠地區,以使農舍可作為民宿。

(2)向宜蘭農田水利會爭取水利建造物搭排申請轉由縣政府辦理。

筆者認為這些舉措,在在均在鼓勵農舍興建,甚至違規使用抑或農地非農業使用的情事。

個人財產權的保障,不該破壞宜蘭核心價值與國土計畫

或許新縣府基於租稅法律原則或者基於保障個人財產權的使用。然而,卻也衍生出農地可能非農用,從而破壞農業生產功能、喪失維護田園地景的宜蘭核心價值、忽視國土計畫的上位法規範及捨棄人民雖依法取得土地所有權,仍應受到法律限制的憲法規範等見樹不見林的小我思維。

特別是,針對新縣府認為房屋稅不適法,卻忽略了房屋評定現值的訂定,係由房屋評定現值的訂定,係由房屋稅條例授權不動產評價委員會訂定標準單價的不確定法概念,即是針對農業用地未作農業使用房屋,相關未作農業使用樣態的部分,例如填土鋪設水泥鋪面乃至於景觀植栽,在在增加房屋使用價值,因此予以加成,亦符合立法例。

此外,在租稅之經濟意義及實質課稅之公平原則下,不動產評價委員會在,由專家組成由建築師、都市計畫專家、結構技師、不動產估價師等專家組成的不動產評價委員會訂定相關房屋單價計價標準,並以行政命令發布,尚符合司法機關所應予尊重的判斷餘地。究竟有無違法,也並非縣政府可以直接認定。

因此,吳澤成當時重新召集不動產評價委員會修訂林聰賢時代的不動產評價委員會所訂定的房屋評價標準,已為林聰賢時代畫下停損點,本已足夠。現今有權者企圖再想搶渡關山,就顯得有些畫蛇添足了。

土地應該依「用途」課稅,才能符合稅務公平性

至於作為地價稅基礎的公告地價,更是著眼於土地收益本身所反映的收益價值,土地用於居住、種田和民宿的收益都各不相同,民宿收益比較高,就應該要有比較高的收益地價。如果非農用土地所訂的公告地價還是跟農用的一樣,這樣才是稅負上的不公平,也違反定價原則。因此,如何實地查核,並且適當區劃合理的地價區段,訂定適切的區段地價,才符合稅務公平性。

尤其是以農舍而言,倘若該農舍非屬依土地稅法第10條第1項及平均地權條例第3條規定之「供與農業經營不可分離之農舍」的話,亦即並非與農業經營不可分離的話,其座落之土地,即不應屬前揭土地稅法及平均地權條例規定所稱之農業用地。倘當非屬土地稅法所稱之農業用地的話,即無土地稅法第22條徵收田賦之適用,而應適用土地稅法第14條規定之課徵地價稅。以遏止或導正豪華農舍的行為。

民國89年1月後,農業發展條例對於農地農有的法概念已經變成農地農用。也因此,稅務機關也因此在思維上改變,對於農舍確實進行與農業經營不可分離之實質審查與認定。

陳縣長應全面調查,核實課稅,維護宜蘭光榮

因此,倘若陳縣長有心於維護宜蘭農地農用的核心價值,應該請稅務機關檢討、審查相關農舍、民宿是否確實屬與農業經營不可分離土地,就未符合與農業經營不可分離的部分改課地價稅,以遵守新縣府一直主張的適法性原則。而不是看到農舍就一概認定其座落土地屬農業用地,而不去實質審查地一味准予免地價稅,或者一味地均課徵地價稅。

最後,事實上,雪山隧道通車後,宜蘭縣的核心價值,正面臨著「向左走?向右走?」重新定位的問題。亦即宜蘭正面臨都市土地擴張與開發以及田園景觀流失的問題。因此,宜蘭縣要如同新北市、基隆市部分區域因台北生活圈區域的擴張而逐漸衛星城市化、趨同化與邊陲化?亦或仍循著陳定南老縣長所設定的宜蘭亞洲瑞士的基礎模式,與台北市差異化,走出屬於一條迥異於新北市、基隆市自己的路?在在考驗著陳代理縣長,也考驗著宜蘭縣民。

別忘了宜蘭人的驕傲與光榮的宜蘭人!

延伸閱讀:怒氣引爆!宜蘭小農痛批縣長帶頭違法│豪宅退稅農舍重返田中央

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2 則回應

  1. 一個沒有民意基礎的代理縣長,到底憑什麼推翻民選縣長的政策

  2. 一個連自己的故鄉都拿不到選票的人,只能靠新潮流仔讓他什麼官都當,什麼都做沒屎色,變成資歷完成。

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