亞洲太平洋地區糧食與肥料技術中心農業政策資訊平台 編譯
此翻譯之原文為Jongin Kim & Hanul Park, 2021, The Contents and Meaning of Amendments of Korea’s Grain Management Act, FFTC-AP Platform. https://ap.fftc.org.tw/article/2947。此文章來自亞洲太平洋地區糧食與肥料技術中心農業政策資訊平台,本平台提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊,歡迎造訪https://ap.fftc.org.tw/取得更多亞太地區農業政策文章。
摘要
在稻米的收入補償計畫更改為基本直接給付後,農民非常擔心稻米價格的變化會更為劇烈,韓國政府修改了現行的「穀物管理法」,以消除農民的擔憂,並期盼可成功地改革公用途的支付計畫。在修訂後的法律中,韓國政府更詳細地規定了政府可以收購和出售的條件,雖然可降低稻米價格波動的效果,但同時也導致了稻米結構性供過於求的副作用。
關鍵字:稻米政策、穀物管理法、公用途直接給付計畫
文章背景導讀
韓國政府的稻米收購計畫為自1948年至2004年期間該國稻米政策的基礎。此計畫有兩個功能,首先,藉由高價收購和低價賣出的方式,即為「雙重米價系統」,支持農民與消費者的收入。其次,藉由收購接近3成的數量,以防止收穫期的稻米價格下跌,並透過賣出藉以防止短期內的價格飆升。然而,根據烏拉圭回合協定(1994年)制定的WTO農業協定,此一政策被歸類為造成市場扭曲現象的琥珀色措施(Amber Box measures),因此須逐步減少收購量。為了抵銷此影響,2001年韓國政府引入了直接給付計畫(綠色措施),即不管生產活動的內容為何,都必須無條件地根據水稻面積支付一定的金額。
然而,隨著收購數量的持續減少,該政策的效果也明顯降低,使得重組成為不可避免的選擇。因此,政府收購計畫在2005年被轉換成為公共儲糧計畫,在這個計畫中,政府設定的糧食儲備目標是每年國內消費量的17-18%,每年根據市場價格(不是政策價格)釋出約一半的儲備量(綠色措施)。政策價格的取消,意味著對農業收入支持的減少。為了彌補這一點,另外還引入一個保證收入的直接給付措施,若市場價格沒有達到目標價,將支付85%的差額(琥珀色措施)。
韓國2020年的「糧食管理法」修訂是為了彌補過去15年的操作過程所面臨的相關問題。首先,由於只能收購一定額度的緣故,很難因應由於豐收而導致的收穫價格下降。事實上,有幾個案例是政府還進行了額外的收購。但是,由於缺乏明顯的法律依據,收購量是由政治因素決定,在某些情況下,仍需要相當長的時間才能做出決定,也因此只有在價格暴跌後政府才會開始收購。第二,直接給付計畫的改革引起了人們對稻農收入不穩定的擔憂,直接給付計畫被批評為偏重於水稻,只對大型農戶有利,從而造成供需失衡。另外,還提出對農業的公共功能進行評估和補償的必要性。
2020年改制的主要內容如下:確立了政府干預稻米市場的法律基礎,規定條件和時間,其目的是為了加強農民的信心和稻米市場的可預測性。目前既有的兩個直接給付計畫被整合為公共用途的直接給付計畫,支付對象擴大到所有農地,而不僅僅是水田,並且加強了對小農的優惠待遇。接受支付的人必須遵守生態和環境義務。如果供過於求的情況持續下去,政府可以主動要求接受者調整生產活動。
韓國政府一直(目前仍正在)試圖同時實現兩個目標:穩定農戶收入和穩定稻米市場,並透過結合政府收購計畫和直接給付計畫的方式,來實現此一目標。儘管藉由市場調節功能來穩定價格仍是主要政策方向,但政府也認知到需要根據情況進行干預。直接給付計畫的受益者從稻米擴大到所有項目,並首次立法規定了對農業的公共功能的補償。
前言
政策背景
韓國政府在2005年實施的稻米政策改革,目的即是提升稻米產業的競爭力和加強糧食安全。改革的核心目標是取消政府收購計畫,並以公共儲糧計畫做為取代方案,為農損災害和緊急情況做準備,稻米的供需則交由市場機制處理。為了幫助稻農在實施階段保持收入,政府制定了「保存稻米收入的直接給付計畫」,該計畫整合並強化了與稻米有關的直接給付系統。
「保存稻米收入的直接給付計畫」,為2001年開始的“固定直接給付形式”的水稻收入保存計畫,和2003年執行的“鎖定目標價格的可變直接給付形式”的水稻收入保存計畫的混合型計畫。各地區的固定直接給付單價增加了超過兩倍。此外,與目標價格相比,可變直接支付保值率從目標價格的80%增加到85%。然而,根據Ahn(2015),基於在生產稻米的前提下給予直接給付的因素,以及與其他作物相比具保存收入的效應,因此本計畫具有稻米生產激勵的誘因。
再者,韓國的個人稻米消費量因受到消費支出的擴大和追求不同食物來源的影響,正在不斷減少。在2019年近期,每人平均稻米消費量為57.7公斤,還不到80年代中期的一半。因此,依靠產量條件每年都有細微的變化,然而稻米的供過於求現況,亦即庫存量大於消費需求,也正在持續發生中。
另外,Park(2016)將「保存稻米收入的直接給付計畫」所提出的相關問題總結如下。首先,由於對稻米的協助歸零,農業項目之間存在著價值的遺漏。其次,因為分期付款主要是根據農場規模而定,使得報酬的重新分配存在差異化現象,與小型農戶相比,大型農戶得到了過多的報酬。
公用途直接給付計畫於2020年開始實施,目的即是解決以稻米為重點的直接給付系統、和針對大型農場根據面積比例的單位定價系統的支持機制所造成的農產品之間的不平等問題。該計畫遵守環境和生態保護法規,如保持農田的形狀和功能,遵守農藥和化肥施用標準。無論是否種植某一特定作物,都會透過直接給付提供補助。稻米支持政策因被認為是目前直接給付系統的一個問題,而得到糾正,且新計畫的設計目的並非為了刺激稻米的生產。
簡而言之,韓國政府在2020年將現行的直接給付系統重組為公用途支付計畫,包含基本直接給付和選擇性直接給付兩個部分。基本直接給付由三個現有的直接給付系統(稻米的收入補償計畫、固定旱地、和無條件直接給付)所組成。稻米收入補償計畫先設定一個目標價格,根據目標價格和市場價格之間的差距額度,將支付差距額度的85%的金額做為補貼。因此,隨著公用途的直接給付計畫的引入,稻米的收入補償計畫被改為基本直接給付,且不對下跌的稻米價格進行補償。因此,稻農們對價格保值功能會被削弱表示強烈的擔憂。在這種背景下,韓國政府修訂了「穀物管理法」,將穩定稻米供需和稻米價格的政策措施具體化,以緩解稻農的焦慮。
修改內容
修訂後的第16條條款與稻米的供需管理有關,藉以穩定價格。在之前的法律中規定,如果農林畜產食品部門的部長認為有必要控制穀物的釋出及其後續價格,他/她可以允許農業合作社和總統令所指定的其他人員購買和銷售稻米。在這種情況下,他/她可以在預算範圍內提供收購所需的資金。簡單來說,在法律修訂以前,政府可透過農業合作社和總統令來收購和銷售稻米,藉以控制稻米的供需動能及控制價格,但是,並沒有具體執行條件的相關規範。
自2005年實施稻米政策改革以來,政府一共收購了8次稻米,來穩定市場價格。平均過剩產量為286,000噸,占產量的6.3%,而收購量為270,000噸,低於過剩的產量。在2005年和2008年,這兩年的收購量低於過剩產量,包含後續於2014年、2015年和2016年等的收購量均與前兩次相同;2009年2010年和2017年則是收購量大於過剩產量的年份。
在政府收購稻米的年份,該收穫季的稻米平均市場價格會比正常價格平均低7.0%。除2008年和2014年以外,其他年份的市場價格都比正常年份明顯下降。2008年的市場價格高於平均,然而過剩的產量來到41.2萬噸,2014年政府收購的原因是擔心稻米關稅化而導致價格下跌[2]。在WTO啟動後,韓國被允許可將稻米關稅化推遲到2014年。然而,由於韓國已決定在2014年通過徵收關稅並開放稻米市場,稻農們擔心一旦稻米進口自由化,國內稻米的價格將會因為進口稻米的增加而急遽下降。但實際上,稻米的進口幾乎沒有增加,且對國內稻米價格的影響非常有限。
根據政府收購量與過剩產量的規模進行季節性振盪水平的比較,當收購量低於、或等於過剩產量時,會出現2.6%的反向季節性振盪;而當收購量大於過剩產量時,將會得到6.5%的季節性振盪。與產量過剩相比,收購量大時,價格上漲的影響更大。在2014年、2015年和2016年的生產中,儘管收購量與過剩產量相同,但由於消費量的減少導致的私人庫存積累,和持續發生的反向季節性振盪所導致的心理不安,成為了價格下跌的因素[3]。
另一方面,在修訂後的法律中,政府更詳細的規定出可收購和出售稻米的條件。在兩種主要情況下,政府可進行稻米收購,第一種是當年的產量相對於當年的需求,超過一定程度時;第二種則是當稻米的價格出現波動、或預計價格會有出現快速的變化時。制定同步價格標準的原因是因為關於稻米統計的準確性有其侷限性,且若連續出現過剩的情況,並且也同時滿足政府不實施收購的程度,就可能出現價格下跌。
此時,有關當年稻米的生產和需求的估計方法、收購稻米的價格波動程度、收購數量的計算、收購的時間和程序、政府出售庫存稻米的條件等項目,皆須由農林畜產食品部門的部長與農民組織和消費者組織的代表協商決定。
修訂後法律條款的另一個特點是,明定每年須在規定時間內制定和實施稻米供需穩定政策的義務。規定供需穩定措施的制定時間的最主要原因,即是為了避免市場波動,因此在收穫季節開始時便宣布相關的措施。
農林畜產食品部門的部長制定了收購稻米的條件,如表三所示。然而,即使滿足稻米收購的條件,政府也不會自動收購稻米。政府是否進行稻米的收購,是收購條件在被滿足的前提下所得出的全面性決定。當政府收購稻米時,其收購價格係根據市場平均價格做為標準。
若由於私人稻米庫存短缺而導致稻米價格的持續上漲,農林畜產食品部門的部長有權決定出售政府擁有的稻米。順帶一提,若是市場價格連續三個時期均上漲超過1%,除非有特殊原因,否則政府必須出售儲備的稻米[4]。銷售量由農林畜產食品部門的部長決定,並將生產量、市場需求量和價格趨勢納入整體考量。政府銷售稻米時,並沒有關於稻米價格的特別規定,但通常以低於市場平均價格進行銷售,因為當時市場上的稻米庫存不足,且稻米價格普遍較高的因素。
此外,該條文亦規定了實施收購生產過剩的稻米後,稻米種植面積須同步調整的相關事項。換句話說,政府收購稻米後,可以指導稻農減少稻米的種植面積。若政府收購稻米後不對生產者實施相關措施,基於稻米高度穩定的價格,很有可能無法充分減少稻米種植的面積。
影響和結論
即使在「穀物管理法」修訂之前,只要在稻米發生過度供應的年份,韓國政府都會收購稻米。例如,從2005年到2019年,共有12次稻米供過於求的情況,其中政府收購了8次稻米。然而,做出決策需要相當長的時間,例如在某些年份,一直到收穫季節過後很長一段時間,政府才進行稻米的收購。因此,藉由對「穀物管理法」的修訂,在稻米供應過剩的年份,農民有望在收穫季節開始時政府即已決定是否收購稻米,從而將稻米價格下跌的幅度降到最低。
另一方面,「穀物管理法」的修訂可能會導致與公用途直接給付計畫政策的重組目的相違背,因「穀物管理法」的修訂可能會使稻米價格的跌幅最小化,使得稻米的價格面臨的風險將比其他非稻米作物還要小。因為這個原因,稻農可能還是會繼續種植稻米,即使政府旨在通過直接給付系統的重組,重新修改對稻米有利的政策,以緩解稻米的結構性過剩問題。
因此,為了避免這種副作用,在政府因為出現稻米供過於求、或稻米價格下跌時而收購稻米後,有必要與生產者共同分擔相關責任,這在修訂後的「穀物管理法」中已有清楚的規定。此外,稻農也需要了解這一系統的目的,並努力解決稻米生產過剩的結構性問題。
參考文獻
- B. I. Ahn, Analysis of the Influences of Direct Payment Policy on the Rice Acreage, Korean Journal of Agricultural Management and Policy, 42(3), 2015, 467-486
- J. K. Park, N. W. Oh, C. H. Ryu, J. I. Kim, J. Y. Park, Analysis of the operation status and development plan of the agricultural direct payment program, Korea Rural Economics Institute, 2016.
- Grain Management Act, Act No. 17761, January 29, 2020
- MAFRA (Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs)
[1]對小型農戶的直接給付是指面積在0.5公頃或不到0.5公頃的農場,向符合條件的農民支付120萬韓元(假設1美元為1,000韓元,相當於1,200美元)。然而,儘管農場面積小於0.5公頃,若不符合支付條件(有8個強制性條件,包括面積條件),直接給付也會按面積比例提供。
[2]稻米收穫季節為10月至12月。正常年份是指移除過去五年中數量最多的一年和數量最少一年的平均值。
[3]季節振幅水平是指收穫季節和稀缺季節之間的價格差距。稻米收穫季節為10月至12月,稀缺季節為7月至9月。
[4]因為稻米價格每10天公布一次,相當於一個月的時間。