農藥殘留一向是最受大眾關注的食安項目,農藥的使用更與農民的健康息息相關。去年的氟派瑞芬普尼事件紛紛擾擾,農藥到底該怎麼管,大家才安心?

主管機關農委會動植物防疫檢疫局,今年一月甫上任的局長馮海東,從研究生時期就投入農藥毒理研究,一路走來已將近四十年。首先要面對的挑戰,就是「十年內化學農藥減半」的政策目標,以及整個社會對農藥使用強烈的不信任感。

開春時節,馮海東接受《上下游》專訪,提出多項今年即將上路的未來新政,詳談分級管理制度的建立、高風險農藥退場、審核機制透明化、農藥標示更詳盡,以及對友善耕作的看法,期盼大刀闊斧的改革,開創農藥管理新氣象。以下為訪談內容整理。

防檢局長馮海東(攝影/蔡佳珊)

Q:農委會宣示「十年農藥減半」,如何落實?合理用量應該是多少?

A:過去大部分的農藥過量論述,都是跟別的國家比,但是大家的地理條件、栽種的作物、所面臨的問題是不是一樣?我認為所謂合理的量,也許可以推算,但可能不會有一個固定的答案。農藥本來就是一個不得不使用、但是它是最後救命的作法。在植物保護的需求上,前端還有其他技術可以滿足的時候,其實是可以不要用農藥。

有些人蠻悲觀,覺得減不下來,我認為這是心理面的問題,不是技術面的問題。其實要改變的是農民的心。

我個人不太追求要減百分之幾,而是從「減害」的角度去看。我有一年曾經把所有關於農藥的新聞都統計出來,90%都是負面的,大部分都是自殺、殘留超標、魚或鳥死亡。所以要減輕農藥的威脅,這些事件要降低。

農藥裡面有的毒性很高,有的是安全的,只要是植物保護用的藥都稱為農藥。譬如殺蟲劑有一個用很多的就是礦物油,沒什麼毒性,友善耕作可用,如果推廣它,對減量卻是反面的。

農藥並不是十惡不赦的東西,它還是會被需求,只是大家使用要謹慎,讓危害的事情降低,這是比較關鍵的。

Q:所以統計應該要更細緻,高毒、中毒、低毒農藥應該要分開統計?

A:對,現在用量的統計都是全部加在一起,但其中是有差別的。現在我們會鎖定高風險又高用量的,就是頭號敵人。在這次減量策略裡面有一個工作重點,就是「分級管理制度」的建立。

現在農藥管理有個缺陷,所有農藥的管理機制是一樣的,但實際上裡面有相對安全性高的產品,也被嚴格管理;危害比較嚴重的,也沒有被加強管理。除了劇毒農藥有區分出來,販售和使用規範比一般農藥嚴格,但在一般農藥當中,也有一些不比劇毒農藥安全的。

所以現在想重新分類,把有登記管理的農藥,至少分成三種:第一種是一般農藥。第二種是安全性高的,像生物農藥,看能不能在管理條件上放寬。第三種就是安全性堪慮的農藥,提高拉到另一層去,做一些比較新的措施,譬如要求一律要代噴,農民不能買。

分級制度的目的是,不同危害程度的藥,各自掉到特定的管理機制。危害性嚴重的就被分到最高級去管制,除了對使用者的危害,還有對環境的危害,譬如持久性,像是在土壤中的半衰期等參數,我們會找到一些指標,超過某些量值就要被管制。

分級制度也有一個誘導作用,大家會去選擇管理上比較簡單的藥物,因為比較容易取得,也就是比較安全的藥物。

防檢局長馮海東(攝影/蔡佳珊)

Q:高風險農藥退場的進度如何?有哪些藥要優先檢討?

A:十年來,我們的政策面是要把劇毒農藥全部淘汰,民國90年左右我們已經把極劇毒農藥全部淘汰,劇毒農藥現在也剩下九個而已,81年最高的時候有六十幾個。巴拉刈就是高風險高用量的,所以優先處理。我們還在檢討,說不定今年又會提出針對特定藥物的一些策略。

在淘汰程序來講,很重要的就是要有替代方案。以前有個例子就是三苯醋錫,殺福壽螺很有效的藥,當時直接公告禁用,可是福壽螺的防治狀態是真空的,下場就是災難,偽藥充斥,反而更不受規範。

所以一個藥的退場要很務實地去看,它原來的功能性那塊要被填補起來,一定要有一個技術或另一個產品放進去。例如巴拉刈退場,還有嘉磷塞和固殺草也是廣效性,用在紅豆落葉,也有產品可替代。所有愛用率很高的藥要退場,都要經過這個程序。

高風險又高用量的藥其實還蠻多的,要即刻檢討。我們現在跟藥毒所分工,他們比較聚焦在食品安全角度,針對使用範圍廣、農藥殘留監測常常有檢出的,優先去看。防檢局也主動清查,國際上像斯德哥爾摩公約列入持久性污染物、鹿特丹公約的毒性關注物質,或是歐盟、美國確證是環境荷爾蒙的,只要被列名出來,就要去檢討台灣的使用是不是有問題。如果有問題,會主動評估退場。

我手上有三十幾個藥的清單,有的藥就退場,連殘留容許量都被刪掉;有的是把使用範圍拿掉,可以用的作物變少,譬如芬普尼就是這樣。

最近有在討論的是陶斯松,美國鬧得很兇。陶斯松在台灣也是用途非常廣泛的殺蟲劑,所以我們現在也在回顧它的使用狀態,有可能先取消一些它的使用範圍,先把風險性降低。

其他從環境角度或是國際公約角度在過濾的,即將禁用大克蟎。它是DDT的衍生物,斯德哥爾摩公約討論,原則上在2019年全球就會禁用。我們這邊會提早動作,因為盤點發現國內用量不高。

另外譬如含砷的藥,因為無機砷會致癌,如鐵甲砷酸胺、滅紋、甲基砷酸鈣等等,在市面上流通不多,且比它好的藥早就出來了,這類的藥留著其實沒有什麼價值,但會讓別人誤解我們保留了這麼多不友善的產品。

Q:未來分級制度建立以後,要嚴格管制的藥,除了代噴,還會有什麼管制措施?會牽涉到要修法?

A:像運輸儲存的條件、銷售、使用、可不可以做廣告等等,有很多工具可以用。現在沒有分級,一用就是全部,安全性高的藥就會反彈。

我們正在盤點可行的作法,目前法律允許執行的就先做,必須修法的再來修,因為修法耗時間。譬如促銷行為,目前《農藥管理法》是沒有法源可規範,但是促銷手段種類太多,減價、搭售,這對農藥減量都是負面效果。

買除草劑固殺草就送電視機(圖片提供/張靜玉)

Q:今年開始推農藥販售要全面電子化陳報,目前進度如何?如何確定有如實申報?

A:現在希望先把申報率衝高,目前零售店的申報率有百分之七十幾,盤商大概百分之六十幾。最近要做處罰,沒有按時申報,最高罰十五萬,就看地方政府的執行。

現在販售登記會記錄到賣什麼產品、用途、賣給誰,但是申報上傳的資料沒有逐筆,只有總量,零售是一季三個月申報一次。從總量可以去分析,某個地區的作物類別和農藥使用是否吻合,如果銷量異常就可以去勾稽。不過申報記錄應該更詳細,但是執行先一步步到位,大家先習慣申報。

從零售店往前,中盤、大盤、進口商和生產業者,這部份的勾稽,問題比較小。現在問題是零售到使用者,因為使用者沒有回報任何資料。所以要靠長期記錄,看庫存管理,要去零售點檢查實際狀況,數量跟帳目是否吻合。

Q:關於新藥審核和延伸使用,像三氟派瑞的例子,從芒果延伸到葡萄、茶樹,可是明明用在歐洲的葡萄就出過事,當初核准的時候沒有注意到?

A:我也有跟農藥商提到這件事,到底是誰的責任?大部分的業者心態是:你不問,他不會講。在氟派瑞之前,其實我們已經在做國際輿情的蒐集,像速殺氟在登記的時候就有掌握到。這一次可能是有漏掉,就是沒有主動蒐集到這個資訊,當審查人員沒查到,業者又不講,會有這問題。

歐洲葡萄是藥害,就我們長期觀察經驗,台灣的藥害事件很多都不是有效成分的問題,而是製劑問題。平心而論,在藥害這件事情上,業者和官方的關注程度有差異。因為在農藥商來講,萬一產生藥害甚至要賠償,是第一concern(關注)。而官方最關注的是殘留,只要沒有直接證據顯示產生藥害問題的時候,我們是ok的。

原則上會被延伸的範圍,業者都有做實驗,但不一定是官方實驗。我會要求他們補充自己的實驗資料,尤其像跨國公司在其他地區都有做實驗。不能每次都等到要處置的時候,才跳出來說手裡有資料,要先拿出來協助我們做判斷。

Q:農藥審核機制不透明,民眾才會這麼不信任,是否可以適度公開,讓關心的人士都可以取得?

A:我們做任何的決策,後面都有一個評估報告,這報告事實上是存在的,只是沒有公開。我已經要求,以後每次做成決策之後都附上評估報告,公開在網路上。內容就是在新藥、新產品以及延伸使用的審核上,官方審查時關注的重點、實驗內容的摘要,我們對這個藥物使用的開放,做決定的基礎是哪些、決定的內容是什麼等等,不是業者的原始報告書。

防檢局長馮海東(攝影/蔡佳珊)

Q:有農友反映,作用機制應該要標示在農藥罐上,以免重複施藥和濫用,您認為呢?

A:這個事情是我極力在推動的,我在十五年前就提出來了,國際上已經做很多。

去年底我們在開農藥標示管理辦法修法座談會,有兩個重點,第一個就是GHS(化學品全球調和制度)的標示,會併進來做同步。以前學名藥標示都是去抄原廠的內容,現在我們認為你要針對你的產品特性,誠實的放在標示上,因為每家的配方會有差別。上面的警告用語和警告圖示,就全部走GHS,FAO(聯合國糧農組織)的背景帶繼續維持。這已經跟業界溝通過,大家都同意。

第二個要上標的,就是抗藥性管理。未來會把作用機制的分類編號放在上面,我已經鼓吹了十幾年,這一次應該會上路了。上半年會再開一次會,法規就會預告。要教大家聰明地使用藥物,要不然很多人不懂,不同名字,但其實是相同的藥。

Q:接下來是農民的農藥教育問題,官方在管理這一塊極力嚴謹、跟國際接軌,但是很多農民實際上在使用時,卻常常混用、誤用,無法判斷農藥行的建議是否適當。農民不會正確使用農藥,這是最根本的問題,要怎麼改善?

A:民國六、七十年的時候,有些農民還不識字,現在青農多了,即使年紀大的也很多受過教育。早期農藥的知識一直都放在農藥標示,所以會在零售店設農藥管理人員,幫不識字的農民提供資訊。但是業者的角色是要賺錢,管理人員的角色是做正確用藥的指導,兩者利益衝突越來越明顯。

所以第一個要分級,真正風險性很高的藥,要從第一線拿走,要農藥代噴專業人士才可以用,農藥店只能賣風險性低的藥。

第二個,要強化標示,標示內容要增加,受過教育的農民可以自己看。國外的農藥瓶上面標示展開,像報紙一樣。不管你看或不看,至少要告知。

第三個是教育訓練,就是要推植物醫師,讓專業服務團隊進到這個體系來,彌補目前農改場負責農藥教育的力有未逮。他們反映的很大問題就是,出來上課的農民永遠都是那群人,外面農民還多得很,但是你碰不到,所以這農民教育體系是有狀況的。

推動農藥代噴,另一個很大的用意,就是為了建立代噴這個職業,要成立很多訓練機構。等訓練機構完成代噴的訓練後,接下來就可以推動:所有噴藥的人都要受訓,都要證照,看十年之內有沒有辦法達成。最後,沒有證照就不能買藥。

要推動這個需要時間,好多東西現在都不健全,要慢慢建立,最終目標就是所有噴藥的人都要有證照。我常問別人:你放心把這種東西交給什麼都沒學過的人去用嗎?這是核心問題。很多國家都是要有證照才能噴藥,我們落後很遠。

Q:如您所說,農藥是最後手段,那應該先推IPM(害物整合管理)、ICM(作物整合管理),這怎麼推?農民連農藥都無法好好了解,IPM更複雜。

A:今年各個農業改良場有一個示範推廣計畫,會大面積全國來推,就是把現有的IPM概念組合起來,從頭開始帶著農民做,再示範給其他農民看。

很明顯,就過去經驗,我們本來就知道很多藥是多用了,但是怎樣去說服農民,那是關鍵。農民也知道說可以不要用,但是為了安心,他還是覺得那個藥沒有多少錢,就買來用掉。為了破除這個,要多做一些示範,請接受的農民出來現身說法。

今年一月份局裡面在彰化開了一個觀摩會,請一位種菜的農民把藥減到極低,幾乎可以很長期不用藥,再找其他農民去看,大家也都很興奮。他一邊做,也是充滿了懷疑,但是收成很好,他有兩塊田對照,投入的成本差很多。

從這個案例,我個人感覺那個衡量點還是在於「買保險」,就是他花點錢買藥會比較安心,這是要克服的心理問題,要跟他自己長期的經驗去對抗。所以希望多誘導一些人做示範,作物品項很多、每一種都有這個作法。將來這個角色最好由植醫來接手,農民可以獲得協助,就比較放心,不用依賴農藥行。

Q:農藥濫用有個問題是學名藥太多、太便宜,您之前講過,學名藥的登記門檻會提高?

A:法律已經修正,第一個就是資料保護期延長,原來新藥登記有八年保護期,現在改成十年。第二個,《農藥管理法》第16條,登記滿15年以上的藥,要再申請展延時,要重新檢附毒理試驗資料。以後每個產品只要過了15年,每五年就要評估一次,看是否滿足當時的規定,變成一個動態性的整理。108年年底就會實施。

這對學名藥(註)的廠商壓力比較大,因為他們大部分都不是資料的持有者,當初就是因為沒有什麼規定,就得到這張證就在販售,這時候就考驗這件事情。另外就是對於實驗數據的要求提高,全面對於GLP(優良實驗室規範)的採認會更嚴格。

標示變更上面也會做要求。往後標示的資料,要按照農藥廠自己的終端產品實際做出來的,像是口服、皮膚等毒性資料。這部份GHS允許使用「橋接」的方式,就是用算的去推估,不一定要重新試驗,但已經構成難度。就是要求學名藥廠商自我提昇,不是調一調就賣給別人,你要有產品責任。

註:學名藥:有效成分、劑型、含量及防治對象均與已核准登記滿八年藥劑相同之成品農藥。

Q:生物防治的農藥已有補助辦法,目前進度是?

A:一月份行政院已經通過,一公頃一年補助五千元。最高期望達成八千公頃,所以一共準備了四千萬可以做這個補助。使用生物資材,包括微生物製劑如蘇力菌、枯草桿菌,天然產品如苦蔘鹼、費洛蒙等等,有農藥許可證的。農民就透過農會用購買記錄去申請,大概今年七月份就會開始。

Q:畜牧業用抗生素,國際上現在非常關注,WHO還呼籲最好不要用,我們的作法是?

A:WHO的用意是,抗生素過去用在飼料添加,做預防性用藥,這一點,大家都要把它拿掉。但是在動物疾病治療的方面,還是會需要。

這是微生物抗藥性的問題,怕將來沒有足夠抗生藥物可以使用,動物一旦吃下去排泄出來就到環境裡面,到時候會培養出很多抗性的菌。

台灣也是一樣,要求大家謹慎用藥,飼料添加這一塊逐漸減少,把一些使用方法汰除。今年有一個antimicrobial resistance(抗微生物抗藥性)的計畫,再次評估動物用藥的抗藥性狀況是什麼。以前的評估大都是在畜牧場裡面,或針對動物產品面去蒐集,現在要擴大到環境裡面去了解。其實農業上面的有些微生物用藥,也是進到環境,交互作用是怎樣,我們也想了解。

就跟農藥概念一樣,IPM應該優先。畜牧方面,你不把環境管理好,一直餵牠吃藥,這是不對作法,要改變。飼料添加的抗生素,現在剩下九個藥。會繼續檢討,沒需要的就拿掉,真的危害性很大的藥,連治療的都可能放棄掉。

Q:現在友善耕作農業蔚為風潮,提倡不用農藥,您是受傳統農業訓練,會覺得這是完全不一樣的價值觀?還是認為這是國際趨勢,應該慢慢朝這方向典範轉移?

A:這還是要看我們農業人口結構,如果從很多小農組合起來的農業來講,我覺得要推友善。因為我們學習到的很多會產生問題的機制,都是大量的農業工業化的結果,在國外大農應用的時候,沒有像我們這麼斤斤計較,我們把那些工具弄到這邊來,用得很精緻的時候,就會出現很多問題。

就像美國一個農夫種一百甲,對他來講,如果為了保險,多用一點藥,成本增加就不得了,或是超標,整個損失多大。但我們是小農,抓也抓不完。所以我才認為要從心靈改革,因為我們沒有能力去站崗在每個人旁邊去監督他。

最好是產業結構能做調整,小農就做友善做特色、市場品牌,大農就是餵飽大家肚子,那我們就把指導和管理力道放在這裡,確保安全。當然似乎沒有那麼簡單。

大農和小農各有各的適當性作法,不一定要誰跟誰學。像大農如果要做有機,從確保糧食安全角度來講,大家就有點擔心,但是小農心存善念,對環境友善,我覺得很好。我們家的食物,看到有人賣有機或標章產品,都會去贊助一下,但不是非吃那個不可,是一個支持。不然連自己都不支持了,那誰支持啊?

我是認為,不用一些防治技術或方法要經濟規模生產是有難處的,但是那個技術或方法是不是一定是農藥,可以有一些別的辦法。

以前我跑田間的時候,有些園子就很明顯,耕作方式改變,整個生物相就是不一樣。我學昆蟲,年輕的時候,只要在教室裡點個燈坐在下面,那些稀奇古怪的蟲子就自己來了,現在很罕見了。

要改變農藥濫用問題,有點道德重整的味道。對農民來說這是生計問題,經濟規模又那麼小,很自然會被便宜的作法所吸引,比較不計風險。這個要去改,確實有難度。要改,要用盡各種方法,我剛好在這個位置上,也沒有什麼好推托的,要做就跳出來做,能想得到的方法就盡量拿出來用。

防檢局長馮海東(攝影/蔡佳珊)

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