能源轉型如何以農為本?農業部:不開放地面型農電共生,鼓勵農民自發綠能

台灣對綠能需求急迫,卻因規劃不當亂象頻傳,包含農地、魚塭都因光電開發大受衝擊。數個民間團體日前舉辦「能源轉型論壇」,邀集政府部門及專家學者分析當前爭議,探討農電共生的可能性。

針對外界倡議的日本農電共生模式,台北大學都市計畫研究所所長葉佳宗直言,日本等國結合農業與再生能源過程,仍有很多問題需解決,台灣需要更多時間研究實施方法與管理模式,包含確認產量不受光電影響、光電利潤結構如何防止業者與地主獨佔、挹注主管機關查核資源與預算、違規案場撤銷光電機制等,而非趕著達到淨零轉型目標。

農業部資源永續利用司司長莊老達說明,農業部已公告不利耕作區和漁電共生區,可供開發光電,並鼓勵農業設施結合光電,發展屋頂型光電。目前仍有超過兩萬公頃尚未被申請開發,在這兩萬公頃尚未全部開發之前,不開放地面型農電共生。

農業部永續司司長莊老達強調,目前農業部不會開放地面型農電共生。(攝影/孫維揚)

主婦聯盟合作社、基金會:政府應確保農電公正轉型

能源轉型論壇由台灣主婦聯盟生活消費合作社(以下簡稱「合作社」)、主婦聯盟環境保護基金會(以下簡稱「基金會」)、地球公民基金會(以下簡稱「地公」)共同舉辦。合作社理事主席彭桂枝指出,台灣要民生穩定,需有足夠農漁業支撐糧食自給率,但從農業現場觀察,發現都市發展、能源轉型導致農地破碎化、壓縮農漁業生產。

彭桂枝認為,光電與農漁業發生衝突,主因是協商資訊不對稱。台灣想要農電共榮,政府應要求案場生產事實等資訊公開大眾檢視,躉售電價也應彈性調整,避免光電業者過度追求電價,犧牲農漁地。

基金會董事長鄭秀娟直言,台灣要糧食自給,農漁業生產面積應增加,但現況從違章工廠到太陽能光電等都不斷與農地爭地。尤其近年企業對再生能源需求大增,農業部門綠能負擔勢必更沈重。她認為,要讓農業跟綠能用地不再是零和賽局,政府應確保農電公正轉型,讓農漁民在其中扮演主角。

基金會董事長鄭秀娟認為,政府應讓農漁民在農電發展中擔任主角。(攝影/孫維揚)

農業部:日本農電共生模式,不適用於台灣

莊老達說明,農業用地以農業生產為主,光電案場審查時勢必以農為本,優先考量農漁民權益、農漁業發展跟生態環境,「無本就沒後面(綠能發展)」。

莊老達表示,在農業設施上架設光電,不該是「先建設光電」之後再生產「不符市場需求的作物」,應由業者配合農漁民生產建立光電設施,「業者只想賣電而建設光電只會失敗」。

針對部分人士倡議,台灣應學習日本的「農電共生模式」(在農地上方搭建光電,光電板下方維持農作),莊老達表示,日本規定農電一次只能核准三年,光電板下方作物產量要到達八成,若未達標則會嚴格撤照,且日本的躉購電價僅有一般電價的三成,「台灣是否能比照辦理?」

莊老達:不利耕作、漁電共生區開發完之前,不會開放地面農地共生

莊老達提及,農業部已公告不利耕作區和漁電共生區,可供開發光電,並鼓勵農業設施結合光電,發展屋頂型光電,然而仍有超過兩萬公頃尚未被申請開發,在前者尚未開發之前,目前將不開放地面型農電共生。

莊老達表示,農業部已設計《漁電共生案場養殖事實查核分工及指引》等農漁電共生的查核指引,以利後續政府追查是否有養殖事實,未符合規範會要求限期改善,否則農業部與經濟部會廢止光電容許跟綠能躉售資格,「沒有農業的綠能,不能存在於農業用地裡」。

他並補充,農業部亦會發展小水力發電、稻穀循環等,讓農漁村用不同形式能源自主。

農業部建立查核機制監督農電開發,且不開放地面型農電共生。(圖片截自論壇簡報;圖表提供/農業部永續司)

資源永續利用司:能源轉型需考量農村、農地、農民、農村景觀

資源永續利用司簡任技正吳兆揚強調,唯有農業生產跟產電收益均衡,才有可能共榮。農業部不僅需評估適合於設施下生長的作物,還要研究跟光電搭配的栽培方式、市場接受度等,防止光電降低作物產值。

另外查核生產事實所需人力龐大,農業部會設法將查核辦法跟一些農產品驗證結合,以避免農電衝突發生時,查核人員無法負荷。

另外,吳兆揚以近日瓦磘村光電與農村衝突指出,有些光電建設雖未影響農地,卻衝擊農村居民生活,討論農業與再生能源共存時應拉大尺度,考量農村、農地、農民、景觀等面向,也應加入農村居民或代表團體,用農村發展角度思考光電開發,如把光電建設跟既有建築結合、或產生工作機會,刺激勞動力進駐,「不只是建設停車場」。

合作社:農業部應完善綠能貸款制度,以利農民發展綠能

美濃農村田野學會執行理事溫仲良分析,目前台灣農業實耕者多超過 50 歲,且下一代高比例是兼業農或不想從農,就可能持續釋出大量農地,被光電取代。他表示,農業部應透過政策,確保專職實耕農持續有農田利用,防止農地流失。農業部應鼓勵光電營運在農民手上,以利光電建設配合農業。

主婦聯盟曾訪談高雄養殖漁民和屏東豬農,彭桂枝提及,許多農漁民擔憂光電進入農業用地後無法維持生產事實,也擔心光電可能造成產量下降,只能由農民自行吸收。當農漁民想自營如光電、沼氣等再生能源,也常有資金過高、無法投注的困境。她呼籲農業部建立完善的綠能融資制度,讓農漁民以農為本發展綠能。

莊老達回應,農業部在光電業者進場建設時,會協助農民,也有農業專家指導、監督,讓設施符合下方作物生產需求;亦會輔導農漁村自行發展小型用電自發自用,提升農漁村可以能源自主。

但農漁民常遇到融資借貸不易的窘境,他坦言私人金融企業考量效益,多不願主動借貸給農漁民,故農業部會設法健全農業綠能貸款制度,方便農業自行發展綠能。

陳吉仲:農漁地發展綠能,導致農地破碎、租金攀升

農業與光電在各地衍生反彈,中興大學應用經濟系特聘教授、前農業部部長陳吉仲認為,起因為農業與綠能發展並不對等,「農業彷彿只是形容詞」。淨零政策目標下,大量農漁地發展光電,導致農地面積縮減且破碎化、農地價格抬升等,政府都應解決。

陳吉仲表示,台灣農地比其他國家細碎許多,農地價格更是居於世界高位,加上有將近三成的實耕者並非地主,因此,當光電商提供高額租金索地,地主勢必優先租給光電商,如此一來,將有大量務農者無地可耕。

陳吉仲直指,大量農漁電開發已造成台灣耕地面積逐步縮減。(圖片截自論壇簡報;圖表提供/陳吉仲)

陳吉仲表示,農漁電爭議顯示審核程序與查核機制「有很大檢討空間」,應由政府、民間團體、農漁民共同完備規範,優先發展屋頂型等設施農電,避免開放地面型光電。陳吉仲建議,光電業者要跟農漁民共榮,政府至民間團體都要協助,到各地找出正面農電案場,公開給大眾參考。

陳吉仲直言,相對於農地開發光電,於城市等非農業區域發展再生能源,產生爭議與衝擊較輕微,政府應跨部會溝通、共同分攤再生能源發展目標,「一直施壓農業部要發展光電,那其他部門都不用?」

他質問:「在整個經濟發展的思考底下,要地就地,要水就水,現在要電也要農地發電,這樣的思考邏輯會是正確的嗎?」

陳吉仲呼籲,再生能源開發是政府所有單位責任,不應由農業部大量承擔。(攝影/孫維揚)

台電:民間主動加入查核、鼓勵地主整合農地發電

台電董事長曾文生表示,農電發展過程雖有不少衝突,但亦有更多農漁民、產銷班等想要自發性建立農漁電共生,顯示由農漁民出發的新農業生產模式正在茁壯。除了農業領域需更多人力研究、指導結合光電的農漁業生產模式,光電業者進場時也要確保發電維持養殖事實、棲地環境等,才可能獲得經營的門票。

農業現況多元且複雜,曾文生表示,如何監督農電發展不失衡,仰賴地方政府有充足人力查核,但檢核人力不足的困境需積極解決。他建議監督農電可由大眾發起,如民間團體檢驗光電下的農漁產品產量是否符合規範、品質是否優良,透過公民參與促進光電業者與農漁民妥善結合。

針對如何恢復被光電壓縮的農地面積,曾文生認為,從土地所有權人整合破碎的農地,由下自主發展包含再生能源的新型態農業,可減少業者主動進場發展「未考量農業行為的光電」,相信此舉可回升農耕面積。

然而「土地所有權人」不一定為實耕者,亦不一定從農本角度發展綠能,該如何建立制度防堵亂象?對此曾文生未作回應。

經濟部能源署:光電業者應與農村居民溝通

經濟部能源署副署長吳志偉跟不同農漁民溝通過程中,驚覺農業是相當複雜的科學,「不能小看農漁民」,發展以農為本的綠能,應跟有實作經驗的農漁民合作。他亦觀察,許多農漁民對自發性建設再生能源有興趣,但因不瞭解綠能申請程序而作罷,經濟部將適度簡化流程,方便農漁民自發性建設光電。

吳志偉分享,過去七股地區漁電共生爭議不斷,經濟部至現場協調後,才發現許多不滿來自光電業者未思考居民觀感,例如工程噪音、塵土造成居民壓迫。

他建議光電業者與農村居民、不同政府部門都應把各自需求清楚溝通,尤其再生能源建立前,「一定要注意農村跟農民的反應」。他亦表示,經濟部可建立小型的光電示範區,作為不同農業用地發展光電時的參考。

學者:再生能源需考量農業真實情況、社會經濟面向

充分溝通是否就能解決農電發展爭議?

葉佳宗分析,過去農漁電共生倉促執行,衍生作物生產不符市場需求、農村地景受破壞、農民回流機會降低等惡果,「農業很委曲求全了」。

然而根據目前的淨零碳排目標,台灣仍需大量土地用於再生能源,想快速達標又保護農漁業,「困境並不小」。

葉佳宗分析,單純只用「農業適宜性」評估農地是否開放光電發展,並不恰當。縱使確認農地實為不利耕作,也不代表再生能源可貿然進場,還要考量社會經濟、農業真實狀況、土地權屬等。

同時也需思考永續發展,假若未來有更好的替代能源出現,導致光電退場,農地能否恢復既有的生產功能與景觀?這些都必須在農業用地上建立光電前,找所有利害關係人討論,才能消弭衝突。

「時間太緊迫,很難談出好結果」,葉佳宗直言,日本等國結合農業與再生能源過程,仍有很多問題需解決,台灣發展漁電共生、營農型光電,應有更多時間研究實施方法與管理模式,包含提升生產技術,確認產量不受光電影響、光電利潤結構如何防止業者與地主獨佔、挹注主管機關查核資源與預算、違規案場撤銷光電機制等,而非趕著達到淨零轉型目標。

葉佳宗認為,農漁電開發只追求盡快達到淨零轉型,無法讓各利害關係人獲得共識。(攝影/孫維揚)

內政部:以《國土計畫法》區分農地是否能發展光電

內政部國土管理署主任秘書朱慶倫說明,現在農業與綠能共營仍有諸多疑慮,國土管理署除了科學研究營農型光電等,替大眾釋疑,亦會以《國土計畫法》區分不同分類的農地是否能發展光電,避免能源業者進駐不應發展光電的農業用地。

然而面對如瓦磘村的案例,未考量社會、環境等因素所產生農光衝突,他表示「個案難用國土計畫解決」。

李根政:再生能源發展為大眾責任

彭桂枝於論壇尾聲強調,為了維護農電以農為本,應由農業主管機關扮演主導與推動角色,不僅可建立民間溝通平台,利於大眾檢閱個光電開發資訊,參與討論與審查,亦可鼓勵利害關係人換位思考,在平台上溝通,農業與綠能發展間取得平衡。

她亦希望政府在努力達成淨零碳排目標時,儘快改善土地管理的程序與實質規範,不再讓光電進入農業用地時失序。

地公董事長李根政強調,再生能源發展是整體國人的責任,討論農電爭議、再生能源發展時,應有更多專家、利害關係人跟普羅大眾加入,不侷限於綠能業者、官方跟農漁民。

面對民眾提問,倡議綠能團體是否「為了綠能犧牲農地」?地公董事長李根政回應,民間團體呼籲政府能源轉型時,的確應檢討過往倡議成效、滾動調整諫言。

地公董事長李根政(中)說明,再生能源倡議團體應持續檢討過往倡議是否有達到初衷。(攝影/孫維揚)

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