今年5月新政府上任,指標性的農業改革,就是檢討42年保價收購制度,推動直接給付,本月初首次試辦結果出爐,包含桃園楊梅、新竹新埔、台中龍井等6個試辦區,共有63%的二期稻作面積選擇直接給付(也就是不繳公糧、直接領每公頃1萬元補貼自行賣米),其中過去9成都繳公糧的楊梅和新埔這次超過5成嘗試選擇新制,農委會自嘆:「實屬不易!」

不過,農委會在7月放寬申請彈性,未來二期稻收割若市價過低、自己賣米有困難,還可改回繳公糧,因此這63%未來會變動多少還是未知數。

矛盾的是,農委會和糧商評估都提到,此次6區試辦面積僅佔全國1%,預估產量4000噸,也只佔全國產量0.7%,即便全部賣到市場也不會影響糧價,但農委會仍祭出「彈性策略」,這不禁讓長期協助政府分析政策規畫的台大農經系教授陳郁蕙反問:「究竟最初試辦直接給付的目標是什麼?想從中獲取什麼訊息?」

試辦目的為何?學者看不見

陳郁蕙曾在2007年參與分析過保價收購制度改為直接給付的評估,也曾遠赴日、韓了解該國取消保價收購後的調整措施。綜觀國際間的因應策略和台灣過往狀況,陳郁蕙接受《上下游》專訪時多次質問:「政府想在試辦中看到什麼?未來全面推動的政策目標又是什麼?」

農委會副主委陳吉仲曾提到,挑選這6區試辦是希望得到的成果能有代表性,以便做未來政策評估的依據,但祭出彈性策略後,農民收割後還可再選,幾乎沒什麼市場風險,可預期初期參加比例一定很高,但陳郁蕙說,「這樣高比例能代表什麼?是政策可行?還是農民改選直接給付的疑慮已經消除?都有待觀察。」

她表示,「我想,試辦應是為了瞭解執行面可能面對的問題,做政策全面執行前的修訂,這個目的恐怕比衝高試辦參與率還重要。」

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台大農經系教授陳郁蕙(攝影/郭琇真)

學者:直接給付的政策目標是什麼?

陳郁蕙表示,究竟政府推動直接給付的政策目標是什麼?是要穩定農民所得?鼓勵友善環境的生產?還是跟國際接軌?因為不同目標會衍生不同做法,假設如農委會所言,推動直接給付是希望鼓勵農民改種優質稻穀,提升台灣米的競爭力,那麼現行每公頃直接補貼1萬元恐怕很難達成目標。

「我想說的是除了政策大目標外,給付金的設計上如何更細緻、提出分級誘因,才是比較重要的。」陳郁蕙舉例,如果農委會想推廣改種優良稻穀,那應先挑出優先補貼的米種,農民改種可領多少,分層規劃,試辦下去才有可能朝國家希望的方向發展。

日本推直接給付 稻農想參加得先做生產調節

參考鄰近國家日本的做法,就可了解陳郁蕙所強調的。日本自1990年代迄今一直再調整稻米政策,陳郁蕙解釋,擬定政策前,日本政府先根據全國消費量訂出國家稻米總產量,從中央逐層分配此生產調節數量到各都道府縣和鄉鎮,她強調,日本稻農要領取直接給付得先做生產調節,且須參加保險、耕作符合良好生產規範,若產量超過規定就無法領取。

此外,面對大規模面積的稻農,因承擔的市場風險較高,日本政府也規劃了「收入減少影響緩和措施」供經營面積達一定規模的農民轉型。

不僅如此,陳郁蕙還說,日本政府深知農民習慣種米,為提高糧食自給率以替代進口糧食,於是就推廣轉作加工米、飼料米等。魔鬼藏在細節裡的是,以飼料米跟米粉用米為例,日本在2014年規劃每公頃產量達3800公斤可領80萬日圓的補貼,若每公頃產量達5300公斤則可領105萬元的補貼,不同用途米種,給予不同補助,以此類推。

值得一提的是,日本推行稻米直接給付政策還納入了友善環境的策略,「不是農民有種稻,政府就給你補貼,其施肥量、農藥使用量下降多少,還會再有一筆給付金,藉此逐步讓農民了解友善環境的重要,經過多年調整,現在這項補貼已經從原本的鼓勵作用,內化成基本門檻了。」

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日本2014年稻米直接給付的部分配套設計(圖片提供/陳郁蕙)

韓國:特定農業區比非特定農業區補貼更多

陳郁蕙強調,日本所有支持措施不僅思考獎勵機制,也提供其他非補貼誘因,就連後續通路市場、農機具設備、育種方向都會一起納入考量,像發展米的加工食品、協助進行教育推廣等配套,例如日本畜產農家拿飼料米餵雞和豬,產下的雞蛋跟豬肉顏色會較白,政府和農協會幫忙推廣以提高民眾對該產品接受度。。

陳郁蕙表示,日本做法因應國情不同,台灣雖然很難全部移植,但日本政府的思考邏輯很值得台灣參考。

不提日本,改看韓國,韓國政府在2005年取消保價收購改成直接給付,為求公平也是將補貼細緻化,陳郁蕙舉例,從區位來看,位處特定農業區的韓國農民領的補貼會比其他非特定農業區的農民還高,這是因為特農區的土地只能作農業生產,農民持續耕種是為了糧食安全,替國家整體利益思考,政府認為這群人理當獲得更多的保障。

此外,韓國還推行友善環境措施,1990年代末期對於減少肥料或農藥使用還會提供鼓勵,藉此逐步讓農民瞭解環境友善之重要,經過多年調整,現在這項補貼已從原本鼓勵作用內化成領取補貼基本門檻。

補貼配套更細緻 國家總體糧食規劃也要出來

反觀台灣,現行試辦的補貼金是6區稻農一體適用,每公頃都領1萬元,至於面對現行稻米供過於求,未來全面實施直接給付後,原本繳到公糧的米轉向市場恐衝擊糧價,農委會對外始終表示,稻農一旦改種優質稻穀,衝質不衝量,再加上「大糧倉計畫」鼓勵農民轉作雜糧,稻米供應量自然會趨緩,達到平衡狀態。

對此,陳郁蕙表示,無論政府想推大糧倉計畫還是推廣改種優質稻穀,更高層次應該思考的是台灣究竟該種多少公頃的稻作、多少面積的雜糧,也就是「國家整體的糧食規劃」應該要出來,如此整體社會才有一致努力的目標,一起調整、往前進。

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