文/陳吉仲(中興大學應用經濟系特聘教授、前農業部長)
公糧收購價,牽動整體水稻產業結構、稻農短中長期的收入變化,是各界關注焦點。外界透過總預算審查之程序,要求行政院及農業部「公糧收購價提高 5 元」,且需在年底前研擬相關措施。
外界認為,肥料農藥機工費等生產成本增加,因此要求提高公糧收購價格。大家都同意,一定要照顧稻農並增加稻農的收入,然而「保價提高 5 元」未必是個好方法,其實有更好的替代方案──導入「水稻收入保險」政策,不但可確保稻農收議題高,也不會產生水稻產量暴增等可能之副作用,無論短期或長期效益,都將遠大過於提高公糧收購。
一、公糧保價收購調漲,帶來的副作用
「公糧收購價提高 5 元」貌似照顧稻農,但實際結果卻可能「短多長空」,除了讓稻米重返「重量不重質」、公糧爆倉的路徑,也會讓水稻轉作雜糧的努力前功盡棄,而增加近百億的農業支出,也將排擠其他農業預算,對農業整體發展實在並非福氣。
從過去的經驗來看,2007 年(隔年為 2008 年總統大選)曾提高 2 元的水稻乾穀收購價格,2011年(隔年為 2012 年總統大選)再次提高 3 元的乾穀收購價格及 2 元的烘乾補助措施,誘導農民大量種植水稻,導致全國稻穀第一期及第二期種植面積超過 27 萬公頃,國內稻穀的供給量遠高於需求量。
因為農民種植的水稻並不是全部進入公糧,因此,即使有部分稻穀因為公糧價格調高而價格變好,但整體的過量,會讓稻穀產地價格長期無法上漲,水稻面積更來到 27 萬公頃,也讓公糧庫存每年超過 90 萬公噸,迫使政府每年投入超過 150 億元支出在稻米產業等多重負面效果。
比對來看,因 2021 年至 2024 年實施的各種措施,以及強制水稻基本型保險等政策,讓水稻面積減少到 22 至 23 萬公頃,除了供需平衡讓水稻產地價格創新高,減少的 4、5萬公頃面積轉來種雜糧,也讓雜糧農民收入增加,消費者買到更多國產雜糧,如地瓜或大豆加工品等,這才是台灣農糧產業的發展方向。
二、以「 稻穀收入保險 」替代方案,取代保價收購提高 5 元
要真正照顧稻農、又不會導致超產價跌及消費物價上漲等市場副作用、又符合 WTO「綠色措施」(Green Box)的規範,最好的做法,就是直接讓稻農受益的「稻穀收入保險」。
有別於現行強化災害風險保障、以產量損失達 5% 以上才理賠的加強型保險,「稻穀收入保險」是真正以保障基本收入為基礎的保險措施。
可以用此「稻穀收入保險」來取代現行的「加強型保險」,此收入保證等同將產量損失風險和市場價格風險同時降低。另目前「基本型保證」可維持不變,等「稻穀收入保險」實施一段時間後再整併成單一的稻米收入保險。
以全國一二期水稻田平均每公頃 6,000 公斤乾穀為例,若希望稻農每公頃可以增加 12,000 元至 18,000 元收入,那麼我們可用 18,000 元收入增加為例,來設計收入保險。
首先以縣市為單位,我們可以先透過「該縣市過去五年稻穀的平均產地價格」及「該縣市過去五年每公頃平均單位產出量」,計算出「該縣市每公頃稻穀平均收入」作為基準點。
假設某縣市每公頃稻穀平均收入 15 萬元,再加上前述欲增加的 1.8 萬元,就可設定「當年度收入保險」為每公頃 16.8 萬元。意即,只要參加「稻穀收入保險」的農民,在當年度販售稻穀之後,每公頃保障有 16.8 萬元的基本收入。
假設當年度的產地價格在每公斤 25 元,每公頃收穫 6,000 公斤,稻農出售稻穀後得到收入 15 萬元。因有「稻穀收入保險」,便可獲得 1.8 萬元的理賠。倘若該年度的稻穀出售收入超過 16.8 萬元,則意味著稻農收入已大幅增加,政府就不用支出任何費用。
三、推動「稻穀收入保險」,比起提高保價,有以下各種好處:
(1)稻農需要繳交保費,但政府可以補助保費,不會干擾市場價格,這符合 WTO「綠色措施」(Green Box)的規範。
(2)收入保險是政府直接給付給稻農,與稻米市場的運作分開,將不會使市場價格波動太大而影響到消費者。
(3)將公糧收購的保價當成是樓地版而非天花版。
(4)以單位面積平均收入為計算基礎,而非以產量計算,將能導引水稻種植往更為高品質、高單價的專業化方向發展。
(5)米的品質提升,消費者也將享受到更優質的台灣好米,增加吃米意願。
(6)稻米重質不重量,可避免農地競爭,不會影響到雜糧作物的生產。
四、若保價提高 5 元,負面影響如下:
「稻穀收入保險」,具有實質提高農民收益,又有上述五項好處。反過來,假若是實施保價提高 5 元的話,稻農每公斤收入並不會提高 5 元,且有各種副作用,分析如下:
(1)稻農的收入提高有限:
依照過往的經驗,若公糧收購價(保價)提高 5元,依據目前稻穀產地價格是23-24元來看,因糧商會用餘糧價格向農民購買,因此若公糧價格提高五元,產地價格會在26.6元左右,這表示政府提高五元的保價,產地價格並未全部反映而提高五元,所有的稻農收入未相對等比例提高。
若以每公頃平均產量6000公斤為例,提高5元的保價,理論上稻農每公頃的公糧要增加3萬元的收入,但實務上卻只能收到一半左右而已。亦即政府因保價提這五元的支出,並不會全部由稻農受益。
(2)非所有農民都能繳公糧,集團產區、雜糧農民都會受影響
不是所有的稻農皆可繳公糧,例如位於河川地的稻農就不能繳公糧;可繳公糧的農民,也不是全部耕作地都可繳公糧,所以提高 5 元保價不是所有稻農皆受益。
假若提高保價收購,將影響到現行近 3 .5萬公頃的優質米、集團產區的運作。因為公糧收購價大漲,將讓契作成本大幅攀升,但市場的消費力未能立即拉升,良質米銷售也將大受影響。
最後,因為種植水稻面積增加,種植雜糧面積超過 8 萬公頃的農民反面會受負面影響,尤其是更不易找到農地生產雜糧。
保價提高 5 元讓更多農民受負面影響,這也就是農業部所說「提高保價不是照顧全體稻農最好的方法」的原因。
(3)增加政府百億支出
根據以往經驗,只要調高稻穀保價收購價格或數量,水稻種植面積會增加。目前全年一期作和二期作面積約為 23 萬公頃。若公糧價提高 5 元,我們預估面積會再次增加,將高達 28 萬到 30 萬公頃之間。
另外,每公頃平均收購價格在輔導收購價格每公斤 28 元,以每公頃收購數量 6000 公斤為例,每增加一萬公頃的水稻面積政府就增加 16.8 億元。因此預估政府的支出會增加 100 億元以上,未來每年公糧收購支出將超過 200 億元。但即使政府支出到 200 億元,仍無法有效提高稻農收入,這樣的政策效益過低。
(4)資源使用無效率─水資源浪費、良質米變飼料米
保價格提高 5 元後,稻作生產面積將落在 28 至 30 萬公頃,此時的全年稻穀總產量將遠超過需求量。再加上其中一部分消費市場為每年進口稻米(約 14 萬公噸),我們認為會使得台灣稻穀生產供給比需求還多出 50 萬公噸稻穀。
而政府為了不影響價格,因此不可能釋出太多公糧到市場上,因而使得公糧庫存量會逐年不斷累積增加,導致公糧庫存每年將超過百萬公噸而爆倉,同時倉儲管理成本也會不斷上升。
再加上這些庫存幾年後只能以每公斤 6、7 元當作飼料米賣出。不只花費收購公糧,還要再支出公糧倉儲、保管、去化等費用。
另外氣候變遷使得台灣澇旱不均,前幾年旱情嚴重,2021 年更面臨百年大旱,嚴重衝擊台灣農業,特別是用水需求較高的水稻生產。
水稻每公頃每期作需水約 1 萬至 1.2 萬公噸,然而台灣主要降水期間約在 5 月至 10 月間,剛好與產量最多的一期稻作 2 月至 6 月期間錯開,因此一期稻作相當仰賴農業供水調度的韌性。
然而隨著保價提高 5 元,使水稻生產面積將增加至 28 萬至30萬公頃,這也會加重農業用水調度的負擔。倘若再遇到一次如 2021 年時的旱情,不僅會讓更多的稻農受到影響,同時也會加劇不同部門用水之間的競爭。
(5)排擠雜糧生產
糧食安全,不是只看稻米夠不夠多而已,更重要的是作物的多元及自主性,才能提高安全的韌性。
為了提高台灣各種糧食作物的自給率,以維護糧食安全,2022 年起農業部推動「綠色環境給付」,鼓勵農民轉作硬質玉米、大豆及甘藷等雜糧生產。光是 2022 年全年參與轉(契)作面積,就達 14.7 萬公頃,逐步實現台灣糧食多元自主的目標。
然而相對於雜糧生產,稻米生產不論在種植技術、自動化與機械化的程度等都是相當成熟,因此一旦提高公糧收購價,將會使得已轉旱作或休耕的農地恢復種稻,嚴重排擠雜糧作物生產所需的土地。
(6)違反 WTO 境內支持削減規範
1970 年代台灣開始實施稻穀保價收購政策至今,是世界上少數國家針對特定農產品仍實施保價收購政策。這完全違反 WTO 農業境內總支持(Aggregate measurement of support, AMS)削減的規範。
台灣是 WTO 的模範會員國,若增加 5 元的保價收購,一定會超過 AMS 的水準。如此違反了 WTO 的規定,台灣將受到其他會員國的關切,並且影響台灣的外銷與國際貿易談判。
許多 WTO 會員國家已取消對市場價格干預的措施或政策,改採用不會直接影響農業生產與交易價格的「綠色措施」(Green Box)。台灣這幾年的農業政策也是朝此方向,如綠色環境給付措施及農業保險的保費補助等。唯有朝此方向規劃才是真正照顧稻農的正確方向。
綜合上述,倘若保價提高 5 元,政府支出增加超過 100 億元,但稻農收入每公頃並未相對比例提高 3 萬元,還會導致消費者支出增加。另外也會違反 WTO 的規定,影響到國際經貿。
更嚴重的是將會使得生產面積大幅度增加,導致台灣農糧產業倒退數十年,雜糧種植面積受影響而影響到更多的雜糧農民,水資源調度壓力增加並影響全國用水供需、以及庫存公糧新米放到變舊米當飼料等各種負面效果。這樣的政策不該支持。
結論:請支持更好的替代方案,讓台灣農糧產業往前走
台灣稻米政策和綠色環境給付政策息息相關,兩者每年預算近 300 億元,牽涉到三、四十萬公頃的農地耕面積,也牽涉到三、四十萬農民的權益。
外界要照顧農民,尤其是稻農,大家皆會同意,因為沒有稻農在這塊土地耕作,就沒有台灣米;因為水稻田涵養了國內七成五的地下水;因為水稻生產協助糧食安全確保;因為水稻才有景觀環境效果;因為有台灣米才有更好吃的台灣料理、飲食文化。
但這不代表要支持保價提高 5 元,這對農民和消費者不是最好的方案,請支持更好的替代方案,讓台灣農糧產業往前走。