從美麗灣飯店到愛狗樂園,近幾年阿美族土地幾乎全面失守,除了財團圈地,不健全的法令更是幕後最大幫兇。原基法22條規定,開發原住民的傳統領域或保留地,需徵得部落同意,但掌握增劃編保留地審核權的,往往就是帶頭喊開發的政府機關;傳統領域調查十年,至今也仍躺在原民會。
面對政府牛步,阿美族部落只能積極自救,提出「部落議會」的概念,希望恢復過往部落決策制度,向外界證明,原住民有管理自己土地的能力和權利。
未訂<原基法>子法,財團圈地沒在怕
今年四月,以花東原住民為主的民眾,一路從美麗灣飯店所在地杉原灣,赤腳走到總統府,希望喚醒各界對東海岸土地的重視。其實早在兩年前,太巴塱就意識到土地流失的問題,發起「為Sra(土地)而走」,號召部落年輕人徒步走到總統府,用雙腳感受祖先的歷史。
此次率領族人反抗「愛狗樂園」的太巴塱族人萬中興,兩年前也曾是徒步行動的一員,他感嘆地說:「沒有土地,沒有文化,原住民失去了土地,就像失了根的浮萍,不知道要飄散到何處。」
土地對原住民的重要性不言可喻,2005年,研擬15年的<原住民基本法>終於三讀通過,第2條就開宗明義揭示:「原住民族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地」,法條中也明訂,政府要在三年內制定各項子法,落實原基法精神,當時被視為原住民的一大勝利。
但這個遲來的正義終究只是曇花一現,2005年至今,再也沒有第二部原住民相關法令,總統馬英九更在2011年公開表示,原住民基本法「有些根本無法落實」,大大打了人民一巴掌。
法規不完善,財團更加肆無忌憚,光是台東縣內的杉原灣,就有7個開發案,其中包括爭議多時的美麗灣飯店,整個花東地區超過20項開發案,阿美族土地幾乎全面失守。

花東國有土地達8成,傳統領域、保留地申請進度緩慢
原住民土地可分為保留地和傳統領域,前者在國民政府來台後陸續劃定,2007年制定「補辦增劃編原住民保留地實施計畫」,開放受理民間申請,至今已有26萬多公頃保留地,但截至2011年,花東地區的國有地仍高達八成以上。
傳統領域的定義雖然仍有爭議,但大部份討論都指向更集體的概念,包括部落的獵場,或曾經遷徙過的範圍。台師大原住民族研究發展中心秘書蕭世暉表示,阿美族文化中沒有私有概念,傳統領域中的土地可分好幾個層次,例如排他性強的祭祀地,或是部落共享的獵場,由最高領導階層Kakita’an家族分配。
蕭世暉指出,原民會早就調查完全台原住民傳統領域,卻遲遲不敢送到行政院,推說還要再仔細審核,預計民國104年才會正式公告,其實是因許多原住民傳統領域,都是重要的國家公園。他批評:「政府對原住民的想像,只有個人存在,沒有整體的部落思維。」
開發、審核同一單位,保留地難申請
此外,不論是劃編傳統領域或保留地,從法條制定到申請程序,在在都彌漫著上對下的恩賜心態。以愛狗樂園為例,若原住民想將縣有地增劃編為保留地,得先請鳳林鎮公所初審勘查,送到花蓮縣原民處後,經主管機關縣政府同意,送議會表决通過,才能正式成為保留地。
荒謬的是,審核土地的政府機關經常身兼開發單位,等於球員兼裁判,才會發生花蓮縣政府以「公用事業優先」為由,要求鳳林鎮公所暫緩保留地申請案。
然而,翻遍<公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範 >,沒有一條法規指出,興建公共事業可以凌駕於保留地申請。對此,地方職員也很無奈,一位不願具名的縣府員工表示,台灣走土地登記制,原住民若沒有土地權狀,只能按照增劃編程序申請,他含蓄地說:「我也希望主管機關能配合,不過有些地,主管機關就是有既定用途,行政院核定程序如此,我們也只能照辦。」
「不論是傳統領域或保留地,現行的申請程序仿佛在說:『今天是因為國家很慷慨,才把這塊地賜給你。』雙方還是沒有站在對等地位。但土地登記制是漢人帶來的觀念,政府怎麼可以把地搶走了,再反過來指責原來生存在土地上的人沒有登記土地呢?」
蕭世暉認為,土地應由部落自己認定,政府要站在協調的角色,建立「土地共管」方式,例如花東縱谷國家風景區就應和當地族人共同討論經營。他強調,共管並不是拒絕外來者,而是尊重原住民的主體性。

阿美族擬設部落議會,恢復共同決策制度
土地共管可能是解決原住民土地爭議的捷徑,但經歷一次次的期望與落空後,原住民深深體認,政府消極的態度,遠遠趕不上財團的開發野心,設立「部落議會」,或許才是要回土地主權的實際做法。
7月6日,花東區阿美族舉辦設立部落議會的記者會及研討會,阿美族民族自治促進協會總幹事Konon Panay指出,部落議會並非憑空而生,阿美族自古就有「部落會議」的傳統,由各個年齡階層、氏族推派代表,共同決定祭儀、狩獵、節慶等公共事務,和現在政府機關由上而下的政治運作模式剛好相反,部落議會則比從前的會議更有組織。
原住民自治早有前例,太魯閣族銅門部落擔憂花蓮縣政府計畫的「慕谷慕魚人文自然生態景觀區」,有破壞生態的疑慮,上月24日召開部落會議,與會220人一致決議封山護溪,花蓮縣政府也表示尊重部落決議,對原住民自治是一大鼓舞。
萬中興忿忿說道:「有時候政府會質疑,原住民有管理土地的能力嗎,但不交給我們管管看,怎麼知道我們沒有能力呢?」然而他也坦誠,復興部落傳統並非一朝一夕,許多年輕人根本不認識祖先的傳統領域,文化早已隨著土地快速流失。
就在太巴塱面臨內憂外患之際,上月25日,行政院核定花東「綜合發展實施方案」,四年投入800億建設花東;與此同時,林務局5月30日公布「國有林出租造林補償收回計劃」,許多原住民的世耕地恐遭收回。可以想見,這場Sra的戰爭,還有很長的路要走。

