台灣和日本都面臨城鄉稅收不均的問題,日本為此發展出獨特的「地方稅」,台灣則有學者提出因地制宜的「最有利指標」分配方式,蔡英文上月接受媒體專訪時表示,上任後預計修改《財政收支劃分法》,秉持「中央放權、地方長大」,將業務和財源下放給地方,然而,過去16年,《財劃法》面臨兩次政黨輪替,至今仍躺在立法院修不動,地方縣市都希望納入對自己最有利的指標,如何分這塊餅,恐怕才是新政府最頭痛的問題。

我們繳的稅到哪去了?

我們繳的稅可分成兩種,一是國稅,常見的包括關稅、所得稅、營業稅等等;二是地方稅,例如房屋稅、牌照稅、土地增值稅。

國稅是先交給中央政府,再按照一定比例,分配給各地方縣市,也就是俗稱的「統籌分配款」,其中有6%叫做「特別統籌款」,因應地方政府緊急事件,例如這次的台南大地震,另外94%即是「普通統籌分配款」。

地方稅則大多直接進入縣市政府財庫,但比較特別的是,地方稅中的「土地增值稅」有20%要交給中央作為「普通統籌分配款」,重新按比例分給各地方政府,這個設計是為了要讓城鄉發展更均衡,因為經濟越繁榮的縣市,土地增值稅可能比鄉村高許多。

目前分配比例是直轄市(六都)61.76%,其餘16縣市分配24%,8.24%分給鄉鎮市,由於直轄市本身土地交易和工商稅收本就較多,統籌款比例又太過懸殊,遭批評失去「劫富濟貧」的精神,改革聲浪不斷。

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為什麼農業縣稅收少?

「臺北市稅捐稽徵處公布104年臺北市地方稅稅收實徵淨額768.23億元,創近十年來的新高,且較預算數650.75億元,超徵117.48億元,年度預算達成率為118%,與103年度實徵淨額672.91億元相較,增加95.32億元,已連續7年成長,稅收績效十分亮麗。

       據該處表示,104年度各項稅收中,以土地增值稅超徵最多,主要係因104年度調漲土地公告現值及105年實施房地合一課徵所得稅制度影響,有多筆大面積土地移轉,致實徵淨額達257.68億元,較預算數超徵81.68億元⋯⋯。」

這是台北市政府今年1月14日發出的新聞,標題是「104年北市地方稅收績效亮麗」,四個月前,還有另一個新聞,全台13縣市難得不分藍綠,連署修正《財劃法》,增加地方政府統籌分配款,近幾年來,不管是直轄市或地方縣市都在哭窮,其中農地無法課徵土地增值稅,先天稅收就比都市少,許多農業縣市年年喊稅制不公,要求中央修改《財政收支劃分法》,納入「農林漁牧產值」指標,多給農業縣一些經費。

連署縣市包括基隆市、宜蘭縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、嘉義縣、連江縣、金門縣、屏東縣、台東縣、澎湖縣、嘉義市。

地方政府考量不同,財劃法立院躺16年

攸關每年1千5百億的《財劃法》,上一次修法要追溯到1999年,這16年來改革呼聲不斷,在談到農業縣稅收問題時,許多農業縣市首長都不斷提到,農業不用繳稅,因此,農業縣稅收本就先天不良,中央分配統籌款時,應該更照顧農業縣市。

雲林縣擁有8萬公頃耕地,屏東縣農林漁牧產值784億,都是全台第一,可是這些數字無法轉為實際稅收,雲林縣自有稅收61.25億,屏東縣也僅63.5億,分別只佔總支出的23%和20%,換句話說,有8成要靠中央撥錢,兩縣市財政單位都說,雖然沒有統計,農地土增稅佔的稅收比例,但收不到土增稅,一定對稅收有重大影響。

可是這種說法,看在財稅界大老、現任中國科技大學財政稅務系講座教授曾巨威眼中「對,也不對。」

1987年台灣開始停徵「田賦」,地主不用上繳糧食,2000年再修正《土地稅法》第39條,作農業使用的農地交易,「得申請不課徵土地增值稅」,大大削減地方稅收。「可是一旦中央要恢復徵收土增稅,第一個跳出來反對的又是地方政府。」曾巨威不只一次建議徵收農地土增稅,但地方政府怕得罪農民,沒人敢開第一槍。

他說,由於農民身份特殊,經濟地位較差,政府不敢課太多稅,只是站在正常財稅架構下,農地本該和其他土地一樣課稅,若考量農民經濟負擔,再另行有配套措施、補貼等,這樣農業縣市才有正常的地方稅收,不用伸手向中央要錢,現在卻是惡性循環,農業縣稅收不足,只好反過來向中央爭取經費,拿人手短,喪失地方獨立性。

其實也有地方財政人員認為,雖然要顧及農民收益,但就國家財政、社會公平角度來看,土地交易若有獲利,本就應該繳稅,才符合公平正義,中央應該重新檢討這塊,不過曾巨威悲觀地說,由於政治因素,現在稅改沒人敢動農業,「我也已經放棄了。」只能從中央統籌分配款著手,修改《財劃法》,盡量找到折衝的分配方式。

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財稅界大老、現任中國科技大學財政稅務系講座教授曾巨威(攝影/林慧貞)

財政分配,患寡也患不均

藍綠都有意修改《財劃法》,2002~2006年民進黨執政,林全擔任財政部長時,便曾著手修《財劃法》;2012年國民黨執政後,財政部也提出了修正案,且兩黨核心精神相去不遠,都是將統籌款分配「公式化」,更明確訂出分配指標,並把原本三層分配制改為兩層,直接用地方政府的支出需求減掉收入,評估分配比例。

然而《財劃法》在立法院躺了16年,財政官員坦言,其實藍綠兩黨提出的稅改,基本精神差不多,之所以遲遲無法修改,除了政治考量,地方政府各有盤算也是主因。

曾巨威從30年前就參與稅改,2012~2016年擔任立委期間也積極呼籲修改《財劃法》,但屢戰屢敗,他深刻體會到,修法重點不在於普遍性的分配指標,例如人口、土地、道路面積等等,這些地方政府都有共識,最難解決的,是地方政府的獨特性,「農業縣覺得分配不公,要納入農林漁牧產值,但離島可能覺得自己比農業縣還弱勢。」

例如金門縣靠著金酒翻身,但因菸酒稅屬於國稅,金門每年要上繳30多億給中央,縣府屢次要求修正《財劃法》,增加回饋地方的比例。

各縣市自己提出「最有利指標」

如何公平分配統籌款,學界和政府仍無共識,曾巨威則提出了一個創新的方法:「最有利指標」,也就是在94%普通統籌分配款下,挪出一定比例金額,讓地方政府提出對自己最有利的指標,這些指標需有公共性,經中央審查可行,用比例來換算可分配到的金額,總加起來再除以全部能分配的錢,即可讓地方政府都得到滿意的答案。

例如挪出50億,南投因位於山區,可能提出「森林面積」為指標,假設南投縣森林面積佔全台20%,即可得到10億元,花蓮南北狹長,可能提出「海岸線」,假設佔全台10%,可得5億元,最後全部縣市加起來,總額一定會超過50億,再用原來比例調降,例如若加起來是100億,全部縣市都折半,南投可得5億,花蓮得2.5億。

曾巨威說,此設計是滿足地方政府自認為的獨特性,可能是農業土地面積、老年人口、森林面積、海岸線等等,由地方政府自己提,未來分配款項時較沒話說。

至於要撥多少錢,他認為至少是一般統籌分配款的10~15%。「雖然其他國家沒有這樣做,但國情不同,我們要找出有創意的方法,才能解決台灣現實問題。」

對於曾巨威創新的計算方式,財政部國庫署回應,由於現在是看守內閣,且新政府有意修改《財劃法》,因此不便發表意見。

雲林、屏東縣府則認為,須等實際內容定案,進一步試算後,才能決定是否支持此作法。

財務危機應從財政著手

曾巨威語重心長地說,《財劃法》是政治性很強烈的法,兩黨提出過的版本,基本架構和精神都相去不遠,卻互不認同,《財劃法》已經空轉16年,希望這次新政府真的能好好修改,不要因完全執政,再度陷入政治考慮,「分配是人類社會最難解決的問題,台灣需要理性專業的討論。」

不過修《財劃法》只是解決財政問題的第一步,開源之外,節流也很重要。

一度發不出公務員薪水的苗栗縣曾多次批評,《財劃法》獨厚六都,造成苗栗縣財務危機,但花錢如流水也是地方財政敗壞的主因,過去21年,苗栗縣議會從未刪除任何預算,舉辦燈會、國慶煙火、免費營養午餐等耗資上億,讓地方財政雪上加霜,財政部多次回應苗栗縣府,「財劃法修法無法完全解決地方財政問題,地方應本財政自我負責提升財務效能」。

曾巨威說,許多人誤把「財務」問題當「財政」問題,所以只看政府收支有無平衡,但財政的涵蓋面向複雜,財務只是其中一個表徵。「財政牽涉到錢有沒有花在刀口上,該做卻浪費錢,就是貪污;不該做的,一開始就不要做,例如政府開一家化妝品公司,賺了大錢,但這不是政府的職責,即使賺錢還是不該做。」

延伸閱讀:

【日本通信】繳稅換牛肉 故鄉稅正反熱議

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2 則回應

  1. 桃園縣在劉邦友大幅開放農地轉作工商業用地的1990年代之前,也 「曾經」 是一窮二白的農業縣。有些人一直反對將無效率農地轉作工商業用地,認為這是滅農,另一方面卻又要哭窮、要補助,最後的結果只是農業縣窮者越窮,拉全台灣向下沈淪,一起搞均貧。

  2. 製圖中國稅來源:貨物稅總收入之40%???不是10%嗎

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